生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要充分利用改革開(kāi)放40年來(lái)積累的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。為此，必須正確認(rèn)識(shí)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的成效、問(wèn)題與前景，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，走好新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)之路。本期觀察版圍繞這一話題展開(kāi)討論。

——編 者

生態(tài)文明建設(shè)的成效、問(wèn)題與前景

常紀(jì)文

內(nèi)容提要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)。但由于環(huán)境保護(hù)全面發(fā)力時(shí)間較短、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不平衡、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力建設(shè)差異較大等原因，取得的成效并不穩(wěn)固。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)著力解決與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。但也要看到，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依然任重道遠(yuǎn)，生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜、不容樂(lè)觀。總結(jié)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效的原因，梳理存在的問(wèn)題，明確未來(lái)發(fā)展方向，對(duì)于在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、提升生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。

生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效的主要原因

改革開(kāi)放之初，我國(guó)就把保護(hù)環(huán)境確立為基本國(guó)策。進(jìn)入21世紀(jì)，又把節(jié)約資源確立為基本國(guó)策。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開(kāi)展一系列根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、開(kāi)創(chuàng)性工作，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。全黨全國(guó)人民貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況得到極大改變，生態(tài)文明制度體系建設(shè)、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)家公園體制試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理得到明顯加強(qiáng)。2015年，全國(guó)化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。這些巨大成就的取得，主要原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)全面提速、成效顯著，根本在于堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)。這一重要思想立足于我國(guó)環(huán)境和發(fā)展實(shí)際，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，深化了對(duì)人類文明發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。其中，關(guān)于堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)等重要內(nèi)容，豐富和發(fā)展了馬克思主義生態(tài)觀，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供了思想遵循和行動(dòng)指南。

堅(jiān)持以制度建設(shè)為抓手。生態(tài)文明建設(shè)成效如何，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理、制度執(zhí)行能否到位見(jiàn)效。我國(guó)著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，同時(shí)嚴(yán)格制度執(zhí)行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，形成了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、完善生態(tài)文明體制的綱領(lǐng)性架構(gòu)。經(jīng)過(guò)努力，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等逐步建立和完善，為生態(tài)文明建設(shè)提供了科學(xué)規(guī)范和可靠保障。

堅(jiān)持以加強(qiáng)法治建設(shè)為保障。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要以嚴(yán)密的法治作保障。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)突出法治建設(shè)這一重點(diǎn)，相繼出臺(tái)土壤污染防治法、環(huán)境保護(hù)稅法等一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)，并對(duì)環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、大氣污染防治法等作出相應(yīng)修改。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，狠抓按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任、公益訴訟等法治舉措的落實(shí)，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的牙齒更鋒利了，有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

生態(tài)文明建設(shè)面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)。但由于環(huán)境保護(hù)全面發(fā)力時(shí)間較短、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不平衡不充分、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力建設(shè)差異較大等原因，取得的成效并不穩(wěn)固，生態(tài)文明建設(shè)仍面臨突出問(wèn)題與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)方面，有的地方由于無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多，環(huán)境資源承載能力下降，不同程度地出現(xiàn)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)大江大河干流的水質(zhì)穩(wěn)步改善，但仍有少數(shù)流域的污染問(wèn)題沒(méi)有得到有效治理。有的地方在濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)大型養(yǎng)殖場(chǎng)，造成生態(tài)環(huán)境破壞。

在資源總量管理和節(jié)約方面，有的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、利用率不高，特別是自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格偏低、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本低于社會(huì)成本、保護(hù)生態(tài)得不到合理回報(bào)的問(wèn)題依然存在。近年來(lái)，我國(guó)天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例不斷攀升，但以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)還沒(méi)有徹底改變。

在資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償方面，一些地方落實(shí)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫炔粐?yán)格，不同程度地存在監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本低的問(wèn)題。例如，在危險(xiǎn)固體廢物的收集和處理上，有的單位或企業(yè)仍然存在非法填埋、非法轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，對(duì)生態(tài)環(huán)境安全構(gòu)成威脅。

在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)和管理方面，一些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不夠全面、責(zé)任落實(shí)不到位，不同程度地存在環(huán)境保護(hù)的形式主義、官僚主義等問(wèn)題。例如，中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”發(fā)現(xiàn)，一些地方生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)展滯后，存在“虛假整改”“表面整改”“敷衍整改”等問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺依然是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。

深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

加快構(gòu)建生態(tài)文明體系。構(gòu)建生態(tài)文明體系，要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，加快建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系、以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系、以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。要通過(guò)加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，建成美麗中國(guó)。

全面推動(dòng)綠色發(fā)展。深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須全面推動(dòng)綠色發(fā)展，從源頭抓起，采取扎實(shí)舉措，形成內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。要重點(diǎn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接。倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，反對(duì)奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。目前，我國(guó)在推動(dòng)綠色發(fā)展方面已取得一定成效。今年上半年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量改善，平均優(yōu)良天數(shù)比例為77.2%，同比上升1.2個(gè)百分點(diǎn)，PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳濃度均同比下降。

大力提高環(huán)境治理水平。深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，大力提高生態(tài)環(huán)境治理水平是當(dāng)務(wù)之急和重中之重。要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，加大重大項(xiàng)目科技攻關(guān)，對(duì)重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展對(duì)策性研究。把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，抓緊落實(shí)已出臺(tái)改革舉措，確保落地見(jiàn)效。以解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為抓手，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，打造美麗鄉(xiāng)村，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）