作者：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員 馬慶斌、 副研究員 陳妍

10月16日出版的第20期《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，文章強(qiáng)調(diào)黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟(jì)地帶，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要區(qū)域，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。

鑒于黃河流域的重要作用與地位，沿黃九省區(qū)（山東、河南、山西、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海、四川）需協(xié)同推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，將黃河流域打造成我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與流域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引領(lǐng)區(qū)。

黃河流域地位重要

首先，從生態(tài)功能看，黃河的源頭在青海玉樹的“三江源”，同時(shí)也是長(zhǎng)江和瀾滄江的源頭。三江源地區(qū)被譽(yù)為“中華水塔”，是我國(guó)最為重要的水源地，生態(tài)價(jià)值極為重要。黃河呈“幾”字形，途經(jīng)高原（高寒、黃土）、山地、丘陵、平原等各種氣候（干旱區(qū)、富水區(qū)）和地形地貌，最后流入渤海。歷史上黃河水患時(shí)常發(fā)生，建國(guó)后水患治理取得重要成就，黃河流域生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)和保護(hù)，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用水平衡和水污染問題日益凸顯，黃河流域的生態(tài)屏障價(jià)值更加突出，流域生態(tài)環(huán)境成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束。

其次，從經(jīng)濟(jì)功能看，沿黃九省區(qū)是我國(guó)重要的糧食、能源、工業(yè)等聚集區(qū)。目前黃河流域各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)差別較大，四川、河南、陜西、山西等中西部省份經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度加大，處于下游的山東省也面臨新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的較大壓力。從全國(guó)區(qū)域發(fā)展看，東西經(jīng)濟(jì)差距縮小的同時(shí)，南北分化開始突顯，華北、東北、西北地區(qū)均面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力。沿黃九省區(qū)大多處于北方，實(shí)現(xiàn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，將在很大程度上破解南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義。

再次，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了舉世矚目的成績(jī)，黃河流域各省區(qū)中甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古等地因生態(tài)脆弱、地理環(huán)境約束等因素成為貧困比較集中的區(qū)域，與其他流域相比，黃河流域的脫貧任務(wù)更為艱巨。與此同時(shí)，黃河流域省區(qū)特別是上中游省區(qū)也為國(guó)家生態(tài)安全和糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)和犧牲，應(yīng)通過全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，支持上中游省區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，保障生態(tài)脆弱和農(nóng)業(yè)核心區(qū)的基本公共服務(wù)水平與其他地區(qū)大體相當(dāng)。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)把握四個(gè)關(guān)鍵要素

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需讓創(chuàng)新成為第一動(dòng)力，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，通過更大力度的建設(shè)自貿(mào)區(qū)、開放平臺(tái)，構(gòu)建全流域的開放型經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)黃河沿線各省區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

具體來看，推動(dòng)流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下四方面問題。

第一，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。創(chuàng)新是引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的第一動(dòng)力。沿黃省區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)仍是改革創(chuàng)新，特別是隨著新一輪技術(shù)革命的推進(jìn)，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，對(duì)創(chuàng)新鏈條也產(chǎn)生了極大的影響，中西部地區(qū)的創(chuàng)新潛力有望被激發(fā)出來。比如青海如果依舊采用工業(yè)化時(shí)代的理念，必然存在環(huán)保與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖突，但是如果與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、健康醫(yī)療、綠色農(nóng)牧產(chǎn)品等結(jié)合起來，青海則具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第二，科學(xué)用水。如何實(shí)現(xiàn)“以水而定、量水而行”，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)水、工業(yè)水、城鄉(xiāng)用水在上中下游間的平衡，如何用市場(chǎng)化的辦法管理用好寶貴的水資源，這是黃河流域解決水資源約束必須回答的問題。

第三，協(xié)同發(fā)展。區(qū)域協(xié)同、省與省的協(xié)同、城市群之間的協(xié)同已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要政策載體。黃河流域各省區(qū)應(yīng)作為有機(jī)整體，利用好黃河通道、通用航空的便捷性，尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域性的物流樞紐，用好消費(fèi)升級(jí)重要窗口期，把流域生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為生態(tài)資產(chǎn)，變成旅游、醫(yī)藥、綠色食品、特色工業(yè)等生態(tài)資本和產(chǎn)品，全流域建成統(tǒng)一開放大市場(chǎng)，推動(dòng)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

第四，開放平臺(tái)。在當(dāng)前國(guó)家構(gòu)建全方位開放格局背景下，特別是中西部地區(qū)依托“一帶一路”向西開放的推進(jìn)力度不斷加大，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)、跨境電子商務(wù)、保稅區(qū)等開放平臺(tái)已經(jīng)更多向中西部布局，并且實(shí)現(xiàn)通關(guān)、檢疫、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面的一體化，助推中西部融入全球價(jià)值鏈分工體系。沿黃九省區(qū)要把握不斷擴(kuò)大區(qū)域開放發(fā)展的有利形勢(shì)，通過建設(shè)一批特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、重點(diǎn)邊境口岸，提升對(duì)外開放層次和空間，打造沿黃開放高地。

以黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為契機(jī)，探索流域協(xié)同發(fā)展之路

近年來，流域在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為重要帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)地位日益重要。通過推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，積極探索流域治理和高質(zhì)量之路，為流域保護(hù)和治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）探索建立流域主體功能區(qū)實(shí)施機(jī)制

流域是我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實(shí)的重要載體之一。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略是關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)于黃河流域，三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，以創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品為核心功能；河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)則是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這些地區(qū)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)作為核心甚至是評(píng)價(jià)指標(biāo)，突出區(qū)域定位和功能，給地方政府以明確信號(hào)。逐步建立差異化生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制，作為轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，發(fā)揮其激勵(lì)約束作用。同時(shí)，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，通過探索建立產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)環(huán)境等清晰標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)部分產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局與主體功能相匹配，更加有效落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

（二）探索建立流域上下游責(zé)任共擔(dān)、利益共享機(jī)制

一是構(gòu)建更加合理多元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。從生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性看，多元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式是必要的，不同類型的公共物品應(yīng)由不同層級(jí)的政府主體提供，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)?？梢栽邳S河流域部分省區(qū)試點(diǎn)試驗(yàn)，推動(dòng)建立多元化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)揮地方的創(chuàng)新精神和積極性，形成中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間更清晰的權(quán)責(zé)體系。

二是試點(diǎn)橫向稅收分成制度。隨著沿黃省區(qū)間跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度越來越大，只靠行政協(xié)商但不建立完備的利益分享機(jī)制，上下游協(xié)作的政策效果將大打折扣。如果雙方都為這一投資提供公共服務(wù)，需要在稅收方面進(jìn)行一些合理的規(guī)定?？上仍诹饔蛏舷掠斡写硇缘氖^(qū)試點(diǎn)，形成成功經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，最終建立適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的橫向分稅制。

（三）探索建立流域綜合治理機(jī)制

流域是典型的山水林田湖草有機(jī)生命體，無論是保護(hù)、治理，還是流域產(chǎn)業(yè)布局和城市規(guī)模建設(shè)等，都需堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)的整體性原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施。在黃河流域探索試驗(yàn)，如何將山水林田湖作為有機(jī)整體綜合治理和施策，恢復(fù)流域生態(tài)功能，維護(hù)流域生態(tài)平衡，對(duì)我國(guó)流域治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等都有重要借鑒意義。

在流域綜合治理過程中，流域管理體制是治理取得實(shí)效的重要制度保障。九龍治水、分頭管理是水資源管理的老大難問題。水資源管理涉及部門眾多，“九龍治水”由來已久。機(jī)構(gòu)改革對(duì)水資源管理部門職能進(jìn)行了進(jìn)一步明晰，但水資源和流域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定了其多部門管理的特性和必要性，特別是對(duì)黃河流域來說，水資源保障能力較弱，需要把水資源作為黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最大的剛性約束，以此為共識(shí)和基礎(chǔ)，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)商合作，實(shí)現(xiàn)黃河水資源管理目標(biāo)。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過完善黃河水價(jià)形成機(jī)制和加強(qiáng)水權(quán)管理等，提升全流域水資源利用效率，提高水資源承載能力。