白宮日前宣布,由于要應對颶風,總統(tǒng)拜登推遲原計劃10月中旬對德國和安哥拉的訪問。其中,對安哥拉的訪問,是拜登一年多前就許下的訪非承諾,后因種種原因一直未能成行。眼下,他的任期僅剩不到三個月,美國大選激戰(zhàn)正酣,他的訪非計劃最終能否落地,面臨很大變數。

這不由讓人想到,美國對非洲的承諾不少,但很多淪為“空頭支票”。在大國博弈加劇、全球格局深刻調整的背景下,美方向非洲拋出橄欖枝有怎樣的用意?美方支持非洲發(fā)展的承諾,又能在多大程度上兌現?不妨從過往和現實的維度來觀察。

虛偽的AGOA法案

過去半個多世紀,隨著世界局勢演變,美國對待非洲的態(tài)度經歷了一個重視、忽略、再重視的過程。

冷戰(zhàn)期間,為與蘇聯爭霸,美國從上世紀50年代中期開始加大對非經濟援助力度。隨著蘇聯解體以及非洲國家自身發(fā)展問題,非洲在美國眼中的重要性一度下滑。到了克林頓政府時期,隨著非洲政治經濟影響力增強以及美國全球戰(zhàn)略調整,華盛頓又開始重新思考和定位對非關系,加大對非洲資源投入,將其定位為“新型伙伴關系”。此后,從小布什政府到拜登政府,美國多屆政府提出和頒布了不同版本的對非政策主張或法案,試圖強化美非合作。

其中,最有代表性的當屬美國前總統(tǒng)克林頓2000年5月簽署的《非洲增長與機遇法案》(AGOA)。這份法案擴大了美國對非洲的市場開放度和普惠制優(yōu)惠范圍,將零關稅進入美國市場的非洲商品種類從1800種擴大到6000種,并且降低了美國進口非洲紡織品、礦產品以及農產品等的關稅。之后,美國又相繼推出多個針對AGOA的修正案,進一步擴大對非洲的市場開放度。目前,有30多個非洲國家可以享受到優(yōu)惠政策。

不過,“天下沒有免費的午餐”。由于美國與非洲在經濟實力、發(fā)展水平等方面差距明顯,這份法案對非洲的“讓利”其實是讓美國更多“獲利”。

一方面,AGOA優(yōu)惠條件下的非洲對美出口,主要集中在少數行業(yè)和少數國家,未能達到協(xié)議初定時的“普惠”設想。比如,2021年39個受益國中,除石油領域外,約八成免稅產品集中在南非、肯尼亞、萊索托、馬達加斯加和埃塞俄比亞等5個國家,大多數非洲國家受益不多。南非《郵衛(wèi)報》等非洲媒體指出,AGOA除帶動非洲服裝紡織業(yè)發(fā)展外,對多數國家產業(yè)發(fā)展貢獻低,在支持非洲工業(yè)化上“缺位”。

另一方面,相關貿易安排為美國進口非洲油氣和重要礦產資源、擴展對非出口、在能源等領域擴大對非投資等,創(chuàng)造了制度便利。

根據AGOA,尋求獲得優(yōu)惠待遇的非洲國家必須在建立市場經濟、堅持法治、促進政治多元化、反腐敗和捍衛(wèi)人權等方面滿足美方標準。換言之,美國為AGOA提供的“優(yōu)惠待遇”附加了許多政治條件,動輒以取消貿易優(yōu)待資格敲打、威脅非洲國家,使它們處于不利地位。

比如,2015年,肯尼亞、盧旺達、烏干達和坦桑尼亞曾對美國二手衣物加征關稅,美便威脅取消四國AGOA的優(yōu)惠資格,迫使除盧旺達外的三國重新開放市場。2022年1月,美國將埃塞俄比亞移出AGOA,重創(chuàng)該國紡織業(yè),造成數萬工人失業(yè)。2023年10月,美方又以所謂破壞民主、人權為由,將尼日爾、加蓬、烏干達、中非共和國從AGOA受益國中除名。烏干達總統(tǒng)貿易顧問譴責說,美方的做法損害了烏貿易商生計,“是真正侵犯人權”。

欺世盜名的“洛比托走廊”

比起已經實施20多年的AGOA法案,美國政客如今談起對非投資,更熱衷炫耀一個新項目——“洛比托走廊”。而它,正位于拜登總統(tǒng)計劃訪問的安哥拉。

安哥拉地處南部非洲,西瀕大西洋,是非洲主要產油國,礦產資源豐富。2023年5月的G7峰會上,美國聯合盟友首次拋出建設“洛比托走廊”計劃。它主要指連接安哥拉、剛果(金)和贊比亞三國的鐵路網,分成主線和支線兩部分。主線從安哥拉洛比托港出發(fā),一路向東途經剛果(金)、最終抵達贊比亞北部,基本為舊鐵路的翻新改建。支線是全新規(guī)劃路線,以安哥拉境內鐵路為起點建設一條新線路,延伸至贊比亞北部。該走廊被美總統(tǒng)稱為“有史以來在非洲最大的鐵路投資”。

客觀來看,能夠為非洲翻新修建鐵路,無疑是件造福非洲民眾的好事。但中國現代國際關系研究院非洲研究所所長黎文濤認為,“美國當前下大氣力宣傳‘洛比托走廊’,實際是欺世盜名”。

事實上,“洛比托走廊”并不是什么新概念。早在20世紀初,主線鐵路就由葡萄牙殖民者建成,直到上世紀70年代都在使用。此后,受安哥拉內戰(zhàn)影響,鐵路損毀嚴重。2006年到2014年期間,中國企業(yè)以總承包的形式參與本格拉鐵路重建工程,項目總投資約18.3億美元,從設計到施工全部采用中國鐵路建設標準。2015年2月,本格拉鐵路全線開通運營。而所謂的“洛比托走廊”翻新線路與中國承建的本格拉鐵路幾乎完全重合。

黎文濤認為,美國試圖把“洛比托走廊”包裝成美歐為非洲基建作出的貢獻,完全不符合事實。因為它的核心骨架中國早已搭好,中國才是名副其實的最大貢獻者?！奥灞韧凶呃取惫倬W上也有這樣一段話:“如果沒有中國投入數十億美元重建本格拉鐵路、擴建洛比托港口,‘洛比托走廊’就沒有當今的模樣?！?/p>

那么,美國為何重視這條線路?因為它經過非洲最著名的銅鈷礦帶,該礦帶擁有全球80%鈷礦儲量、25%的銅礦儲量和大量稀土礦藏?！锻饨皇聞铡冯s志認為,美國迫不及待要在非洲關鍵礦產行業(yè)分一杯羹。

至于“洛比托走廊”還計劃建設新的鐵路線路,外界認為落地十分困難。美國戰(zhàn)略與國際研究中分析師卡梅倫·哈德森說,“華盛頓確實大力宣傳了這個投資項目,但它還沒有鋪設一英寸的鐵路?！绷硪环矫?美西方承諾的少量投資金額主要由政府或多邊機構提供,占大頭的私人資本仍在觀望中,項目建設存在較大資金缺口。

這不由讓人們聯想到,過去幾年,剛果(金)和贊比亞兩國曾與美國、歐盟分別簽署諒解備忘錄,目標是在兩國建立經濟特區(qū),將礦產轉化為電池等初級產品。但直到現在仍沒有任何進展?！豆饑H評論》寫道,“如果善意從未超越諒解備忘錄階段,它們就像‘衛(wèi)生紙’一樣一文不值”。

口惠而實不至的援助

美國自稱“全球最大對外援助國”,對非援助名目繁多。早在2022年12月美非峰會上,美國就承諾投入550億美元支持“非盟2063議程”。據美國駐華使館消息,今年8月,美國宣布向撒哈拉以南非洲地區(qū)追加提供近5.36億美元人道主義援助,并聲稱迄今為止,美國在2024財年對這一地區(qū)的人道主義援助總額已近37億美元。

從字面上看,美國對非洲的援助金額確實不小。然而,如果認為這些被宣布的數字就是實實在在落在非洲人民頭上的好處,那就大錯特錯了。美國對非援助其實很像那個知名比喻:看上去是“一襲華美的袍子”,但上面爬滿了虱子。

美國對非援助中有相當一部分被其自身“截胡”。常與美國相關組織一起做項目的專家學者了解到,這些同行在援助非洲期間享有各種補貼、調研經費、五星酒店住宿等諸多優(yōu)待,而這些費用均由美對非援助項目提供。每年,各種各樣的專家團抵達非洲,其旅費總開支就是一筆龐大數字。此外,美國各種基金會在非洲組織活動的經費,也都被劃在援助金額中。

美國的一些援助還沒安好心。黎文濤認為,美國對非援助以“軟援助”為主,資助各種名目繁多的培訓、研討會、NGO等,甚至包括支持反政府派別。這種援助不僅不利于當地社會穩(wěn)定發(fā)展,還擾亂了非洲一些國家的國內秩序。美國前國防部長詹姆斯·馬蒂斯坦言:“美國的對外援助不是慈善,是對自身安全的戰(zhàn)略投資?！?/p>

另一方面,“雷聲大雨點小”,是美國對非援助留給外界的印象。近年來,美國推出五花八門包含對非援助內容的倡議,如“藍點網絡計劃”“重建更美好世界”“繁榮非洲戰(zhàn)略”等,調門不低,但多以“摻水”“湊數”等套路糊弄世界。以2022年美非峰會上美國承諾投入550億美元支持“非盟2063議程”為例,其中僅150億美元屬于新簽約項目,其余400億則是將近年來美國對非各類倡議和協(xié)議重新“打包”。政治意圖大于經濟目的,讓美國對非援助更像是“畫餅充饑”。歐亞集團非洲問題首席分析師安庫認為,美國對非援助缺乏新意和誠意。

無論是聽起來數額龐大的援助,還是看起來十分高調的投資,大多是美國以實現自身利益最大化為目的的政治秀。披著“投資”“援助”外衣,搞霸權霸道霸凌,試圖以此維系在非洲的影響力——美國這么做,終究會失去非洲的民心。

(國際銳評評論員)