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三、民營化是壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的最直接途徑

1．壟斷行業(yè)的民營化改革理論

長期以來，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，壟斷行業(yè)是一個典型的市場失靈領(lǐng)域，并主張實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制，但實踐證明這種單一的國有產(chǎn)權(quán)制度是一種低效率的體制。從理論上分析，除由于缺乏競爭而導(dǎo)致低效率外，從所有制角度看，由于國有企業(yè)具有多重目標(biāo)，而且在眾多目標(biāo)中，政治目標(biāo)是最為重要的目標(biāo)，效率目標(biāo)則排在較為次要的位置，這使國有企業(yè)缺乏努力降低成本，提高生產(chǎn)效率的足夠刺激，從而導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下。這樣，雖然政府要求國有企業(yè)強調(diào)社會分配效率，通過制定較低的價格，向消費者提供較多的產(chǎn)品和較高的服務(wù)，但這種體制是以犧牲較高的生產(chǎn)效率為代價的，其結(jié)果是大大提高了平均成本。這使消費者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或邊際成本定價的價格購買產(chǎn)品，也要支付較高的價格。誠然，壟斷行業(yè)的國有企業(yè)可以通過股份制改革等途徑改造單一的國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成混合所有制企業(yè)。［5］ 但這難以改變國有股份一家獨大，實際壟斷經(jīng)營的格局。因此，作為國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的一種替代性方案，讓民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)，實現(xiàn)壟斷行業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)多元化。政府對民營企業(yè)實行價格、質(zhì)量等管制，以防它們獲取壟斷利潤，損害消費者利益。民營企業(yè)在政府管制約束下，只能通過努力降低成本，追求較高的生產(chǎn)效率，才有可能取得較多的利潤，并將一部分效率增長之利轉(zhuǎn)讓給消費者，從而實現(xiàn)社會分配效率。這一觀點為政府制定放松管制政策、在壟斷行業(yè)允許民營企業(yè)進(jìn)入、更有效地發(fā)揮競爭機制的作用提供了理論依據(jù)。

2．壟斷行業(yè)民營化改革的政策導(dǎo)向

近幾年來，中國對壟斷行業(yè)民營化改革的政策導(dǎo)向越來越明確。例如，2003年11月，十六屆三中全會強調(diào)，要加快推進(jìn)和完善壟斷性行業(yè)改革，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2004年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號），進(jìn)一步提出：放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。2005年3月，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（簡稱“三十六條”），通過有關(guān)條款，強調(diào)平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。

從上述政策內(nèi)容看，鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策目標(biāo)日益明確，政策措施不斷具體化，已成為大勢所趨。在進(jìn)入方式上，民營企業(yè)既可以通過與公有制企業(yè)合資、合作等方式進(jìn)入壟斷行業(yè)，也可以獨立進(jìn)入壟斷行業(yè)。因此，民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)后，政府就不能沿用傳統(tǒng)的管制國有企業(yè)的體制，實行“一竿子到底”的行政手段管制不同所有制企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)對壟斷行業(yè)管理體制作重大改革，更多地采用法律和經(jīng)濟手段管制壟斷行業(yè)。

3．國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷行業(yè)的布局

中國壟斷行業(yè)實行民營化改革，并不意味著壟斷行業(yè)都應(yīng)由民營企業(yè)來經(jīng)營。恰恰相反，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，中國壟斷行業(yè)應(yīng)實行國有企業(yè)為主、多種所有制并存的所有制結(jié)構(gòu)。其主要原因是壟斷行業(yè)屬于關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，政府需要掌握對這些行業(yè)的控制力，而國有企業(yè)無疑是政府實施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。這樣，在中國壟斷行業(yè)民營化改革中，必然面臨的一個問題是：哪些領(lǐng)域應(yīng)該允許民營企業(yè)進(jìn)入，哪些領(lǐng)域應(yīng)該仍由國有企業(yè)控制？對此，筆者認(rèn)為，國有企業(yè)與民營企業(yè)的分布應(yīng)取決于壟斷行業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的性質(zhì)。如前所述，對特定壟斷行業(yè)而言，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有競爭性業(yè)務(wù)。由于自然壟斷性業(yè)務(wù)是壟斷行業(yè)的核心業(yè)務(wù)，其規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟非常顯著，在相當(dāng)程度上決定整個壟斷行業(yè)的運行效率，因此，自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制。競爭性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟并不顯著，可由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，由于在競爭環(huán)境下，民營企業(yè)具有較高的效率，所以，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)首先向民營企業(yè)開放。這樣，國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷行業(yè)分布的總體格局是：國有企業(yè)主要經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)，而民營企業(yè)主要經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)。當(dāng)然，在實踐中，即使在某些自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也不是要求完全由國有企業(yè)經(jīng)營，在國有企業(yè)掌握控制力的前提下，可允許民營企業(yè)適度進(jìn)入，以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，激活國有企業(yè)的競爭活力。