副職該多少，痼疾何時(shí)了？
晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權(quán)力都無(wú)可分割地被確定為州縣正官這一職位獨(dú)享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開(kāi)會(huì)陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。因?yàn)橐殉蔀楣賵?chǎng)花瓶，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設(shè)副職，據(jù)《光緒會(huì)典》卷四、卷五記：全國(guó)共有73個(gè)直隸州、145個(gè)屬州，僅設(shè)州同知52人，州通判70人；共有1314個(gè)縣，僅設(shè)縣丞345人、主簿55人，平均每三個(gè)縣還攤不上一個(gè)副職。但“一把手”不是千手觀音，事實(shí)上絕無(wú)一個(gè)人承擔(dān)州縣政府所有職能的可能，結(jié)果就是幕友、長(zhǎng)隨、書(shū)吏、衙役四套班子合成一個(gè)“混沌整體”，按照與正官的關(guān)系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當(dāng)“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致行政效率低下。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗，在缺乏同級(jí)監(jiān)督的清代地方官場(chǎng)上，這一點(diǎn)十分凸顯。所以到后來(lái)人們開(kāi)始對(duì)正官的權(quán)力獨(dú)攬產(chǎn)生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設(shè)副職以分正官權(quán)力的主張。惜乎還沒(méi)等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機(jī)制改革啟動(dòng)，大清朝就折騰完了。
綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關(guān)的一切制度，都經(jīng)歷了曲折多變的沿革。不過(guò)各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實(shí)際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒(méi)有副職，難以實(shí)施權(quán)力制約；副職太多，也會(huì)造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發(fā)布，但是動(dòng)真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實(shí)施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個(gè)縣還攤不到一個(gè)，居然“怨嗟盈路”。
歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關(guān)部門(mén)匯報(bào)最新一次精官簡(jiǎn)政成果，謂裁減天下冗吏十九萬(wàn)五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機(jī)構(gòu)已經(jīng)“員外加置，無(wú)有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門(mén)各單位充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力量。王禹偁告訴皇帝：臣故鄉(xiāng)濟(jì)州，早先是一個(gè)刺史、一個(gè)司戶(民政科長(zhǎng))，沒(méi)耽誤工作。以后陸續(xù)增添團(tuán)練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個(gè)分管工商專營(yíng)和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國(guó)職官史上的痼疾之一。
（作者為上海書(shū)店出版社編審）
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