自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后，各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會(huì)改為居委會(huì)、村落改為社區(qū)、農(nóng)民改為居民。最近，筆者到西部某縣進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，村改居非但沒有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而使城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜，出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化。
筆者去調(diào)查的是一個(gè)西部中等發(fā)達(dá)的縣。最近幾年，該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上級(jí)政府要求下，該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。它的一個(gè)重要做法就是對(duì)縣城城郊農(nóng)村和幾個(gè)核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進(jìn)行“村改居”。在縣城郊區(qū)，當(dāng)?shù)卣荚S多村莊為社區(qū)，村委會(huì)改為居委會(huì)，農(nóng)民變?yōu)榫用?，然后搞新農(nóng)村建設(shè)，將居民集中居住，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開發(fā)、商業(yè)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)發(fā)展“挖掘”出了許多非農(nóng)用地。而在核心城鎮(zhèn)周圍，當(dāng)?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū)、農(nóng)民變?yōu)榫用?，但是情況有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū)、農(nóng)民為居民，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式，原來是什么樣，現(xiàn)在還是那個(gè)樣。
調(diào)查過程中，當(dāng)?shù)亟值擂k事處人員直言，在他們那個(gè)地方，工業(yè)化、城市化不是很發(fā)達(dá)，村改居并沒有什么實(shí)質(zhì)意義，村改居后，老百姓生活還是原來那樣，也沒有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)?shù)毓賳T更直白地說，村改居實(shí)際上對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩諄碚f，不但沒有實(shí)質(zhì)性好處，反而制造出一個(gè)尷尬的人群——非農(nóng)非居人群。這些村改居產(chǎn)生的所謂“居民”，不但沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)政策和福利待遇，而且由于他們現(xiàn)在不是農(nóng)民身份，也不能享受國家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和待遇。既然出現(xiàn)這種尷尬，當(dāng)?shù)貫槭裁匆愦甯木幽?？在與街道官員的詳談中，筆者才認(rèn)識(shí)到，盡管像這種村改居暫時(shí)沒有給政府帶來土地收益，但是可以提高該縣的城市化水平，村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口，而追求城市化水平的提升，既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)重要指標(biāo)，更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點(diǎn)要求。按我國的行政建制要求，縣還是農(nóng)村地區(qū)，而區(qū)則屬于城市地區(qū)，城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運(yùn)行邏輯中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績追求的手段，是否對(duì)老百姓有什么實(shí)質(zhì)性好處，并不重要。
早在20世紀(jì)90年代，已經(jīng)有學(xué)者提出和探討了“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”問題，當(dāng)時(shí)是針對(duì)進(jìn)城的流動(dòng)人口問題而提出來的，認(rèn)為農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城后將城市社會(huì)變成二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，加上原來的農(nóng)村社會(huì)，就有一個(gè)三元的城鄉(xiāng)關(guān)系。這種三元結(jié)構(gòu)化是城鄉(xiāng)從封閉走向開放的一種變遷現(xiàn)象，而今我們發(fā)現(xiàn)的與村改居相關(guān)的城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化是一種行政主導(dǎo)的制度變遷結(jié)果，似乎是出于制度改革者的預(yù)期之外。
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