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（三）建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

這需要以各級人民代表大會為核心，以防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的，建立集中統(tǒng)一的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算權(quán)力的集中統(tǒng)一性是公共財政體制的一個基本要求。自1999年預(yù)算改革以來，通過推行國庫收付、部門預(yù)算、統(tǒng)一采購和預(yù)算審批等制度，我國預(yù)算管理權(quán)力的統(tǒng)一性有了很大的加強，但分散性問題無論在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，還是在預(yù)算監(jiān)督上，都依然存在。審計報告所揭示的26類預(yù)算失規(guī)、失序行為，在很大程度上就是我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)還相對分散的結(jié)果。比如，一些部門通過虛報預(yù)算、長期不辦理決算、不細化預(yù)算、挪用預(yù)算、自行調(diào)整公款用途、預(yù)算收入(包括非稅收入)不上繳、向非預(yù)算單位或個人撥款等方式，不斷膨脹了部門對預(yù)算的二次分配權(quán)，這在一定程度上削弱了財政部統(tǒng)一管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力。而國家發(fā)改委等綜合管理部門也有很大的預(yù)算分配權(quán)，這對財政部的預(yù)算管理權(quán)又構(gòu)成了一定程度的分解。在預(yù)算監(jiān)督方面也存在財政系統(tǒng)、審計系統(tǒng)和人大系統(tǒng)三分的局面，財政系統(tǒng)負責預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體組織，審計系統(tǒng)側(cè)重預(yù)決算執(zhí)行情況的監(jiān)督，人大系統(tǒng)負責預(yù)決算審批和總體監(jiān)督。由于財政系統(tǒng)和其他行政職能部門同屬于預(yù)算最大化的爭取方，他們雖有監(jiān)督能力，但監(jiān)督責任不明、監(jiān)督動力不足，甚至自己也常常出現(xiàn)不小的預(yù)算違規(guī)行為自2003年，審計署推出審計結(jié)果公開制度起，財政部就是被點名批評的次數(shù)最多的部門之一，財政部在每年的審計報告中都被審計出有重大預(yù)算違規(guī)行為。參見2004—2008年審計公告。；審計系統(tǒng)有監(jiān)督責任，但查處的力度有限我國現(xiàn)行《審計法》只賦予審計機關(guān)糾正、停止被審計單位的違法違規(guī)行為的權(quán)力，對直接責任人的處理只有建議權(quán)。；人大系統(tǒng)有充分的監(jiān)督權(quán)力，但往往缺乏監(jiān)督能力和完整的預(yù)決算信息，難免使其對預(yù)算的監(jiān)督虛化。因而，三個系統(tǒng)都發(fā)揮不了令人滿意的預(yù)算監(jiān)督效能。建構(gòu)有中國特色的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在人民代表大會統(tǒng)一主導(dǎo)預(yù)算的前提下，做實預(yù)算執(zhí)行力、預(yù)算監(jiān)督力和預(yù)算編制力。其中，預(yù)算監(jiān)督力是核心。我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制表明，人大不參與預(yù)算的編制使之難以深入了解行政系統(tǒng)對預(yù)算的需求，掌握完整的預(yù)算信息，給人大充分行使預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)帶來困難。預(yù)算監(jiān)督是一項政治工作、法律工作，也是一項技術(shù)工作、常規(guī)工作，沒有預(yù)算審計就會虛化預(yù)算監(jiān)督。我國實行“議行合一”的政治體制，人民代表大會行使預(yù)算主導(dǎo)權(quán)是該體制的應(yīng)有之義。當然，我們的人民代表大會不搞西方式的“議會撥款”、“議會稅收動議”和“議會支出動議”，但可以建議人大的預(yù)算委員會與財政部合作共同編制預(yù)算，特別賦予其修改預(yù)算的權(quán)力，使之能夠在預(yù)算編制階段就掌握預(yù)算信息、監(jiān)督預(yù)算的編制，從而改變目前人大在審議預(yù)算時的被動局面。同時，也可以建議審計署歸建于人大常委會，或者將審計署對政府部門的審計職能交由人大預(yù)算委員會履行。這樣有利于實化人大對預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力，而審計署的工作也更有權(quán)威。為了便于人民代表大會行使國家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會由現(xiàn)在的人大工作機構(gòu)升格為人大專門委員會，使之成為我國預(yù)算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機構(gòu)。此外，為了強化財政部對經(jīng)人大審批后的預(yù)算的執(zhí)行組織力，必須進一步細化部門預(yù)算，尤其是部門的二級預(yù)算，最大限度地規(guī)制各職能部門對本級預(yù)算和所屬二級預(yù)算的二次分配權(quán)，減少預(yù)算支出調(diào)整的隨意性。其他綜合性調(diào)控部門和預(yù)算支出大戶，如發(fā)改委、中國人民銀行、科技部等可以向財政部提出預(yù)算編制和執(zhí)行的建議，但不享有“先斬后奏”、“先行切割”、“強行分配”等破壞預(yù)算管理集中統(tǒng)一的權(quán)力。當然，財政部在預(yù)算編制、執(zhí)行和管理方面都要率先自律垂范。