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在第二個(gè)層次的委托—代理關(guān)系中，議員組成議會(huì)，議會(huì)產(chǎn)生并監(jiān)督政府，相對(duì)于政府而言，他們又是次級(jí)委托人。在某種意義上，政府與議會(huì)之間構(gòu)成一種雙邊壟斷的供求關(guān)系。議會(huì)是用財(cái)政撥款來(lái)交換政府提供的服務(wù)。政府生產(chǎn)各種公共產(chǎn)品，但只能將之“出售給”議會(huì)；議會(huì)代表人民向政府顯示需求，但也只能向政府“購(gòu)買”公共產(chǎn)品。與一般商品買賣不同，議會(huì)與政府之間的交換不是逐一討價(jià)還價(jià)進(jìn)行的。議會(huì)一般以年度為單位給予政府一次性財(cái)政撥款，政府則以施政計(jì)劃的形式承諾提供一定數(shù)量的總產(chǎn)出來(lái)?yè)Q取議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的批準(zhǔn)。問題在于，這種雙邊壟斷中的雙方力量是不對(duì)等的。議會(huì)與政府之間存在信息不對(duì)稱，政府相對(duì)于議會(huì)具有信息優(yōu)勢(shì)。議會(huì)撥款時(shí)需要了解政府的公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本，但卻沒有充分的信息。由于在一國(guó)范圍內(nèi)，只存在唯一合法政府，政府是壟斷的生產(chǎn)者，議會(huì)也無(wú)法比較其成本。另一方面，政府對(duì)自身的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)有更準(zhǔn)確的了解，會(huì)竭力向議會(huì)保密。而且，政府能夠準(zhǔn)確了解議會(huì)的需求。結(jié)果，在議會(huì)與政府的博弈中，雖然議會(huì)擁有立法權(quán)和決策權(quán)，在政治上有一定優(yōu)勢(shì)，但它在很大程度上要依賴政府所提供的相關(guān)信息。實(shí)際上議會(huì)通過(guò)的預(yù)算案，都是由政府編制和提出的，議會(huì)經(jīng)常缺乏足夠信息對(duì)政府的預(yù)算要求提出異議。因此，在圍繞公共產(chǎn)品供求的談判中，政府處于有利地位，可以爭(zhēng)取到最大限額的財(cái)政預(yù)算，議會(huì)的決策權(quán)被大大削弱。

在公共權(quán)力委托—代理的權(quán)力鏈中，政府官員是議會(huì)、從而最終是全體人民的代理人。作為人民公仆，他們是必須維護(hù)所有者的利益。政治實(shí)踐中，人民選舉產(chǎn)生議員，議員組成議會(huì)，在議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨獲得組閣權(quán)，政府的領(lǐng)導(dǎo)層由具有議員身份的多數(shù)黨領(lǐng)袖充當(dāng)。這些通過(guò)政治選舉獲取執(zhí)政地位的人，我們稱之為政治家（政客），一般又稱政務(wù)類文官。因?yàn)樗麄儽仨毦哂凶h員身份，其行為特征上面已經(jīng)述及。所以，這里所說(shuō)的政府官員只限于常任文官，即官僚。與股份制公司類似，人民作為國(guó)家的主人，擁有國(guó)家的所有權(quán)，但無(wú)法直接管理國(guó)家；官僚是管理專家，擁有管理國(guó)家所需的知識(shí)和技能，卻不是國(guó)家的所有者。民主政治將兩者聯(lián)系起來(lái)：人民具體化為選民，通過(guò)選舉確定執(zhí)政者，聘用職業(yè)官僚，選民無(wú)需直接管理國(guó)家就能增加社會(huì)和自身利益；官僚則向政府和人民出售自己的管理技能，直接管理國(guó)家，獲取相應(yīng)的薪酬。同樣，由于官僚是國(guó)家的實(shí)際管理者，具有管理經(jīng)驗(yàn)和信息優(yōu)勢(shì)，很可能濫用授權(quán)，獲取私利，損害委托人的利益。尤其需要指出，由于國(guó)家管理與企業(yè)管理的環(huán)境存在較大差異，官僚行為的異化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了職業(yè)經(jīng)理人的異化程度。一方面，政府是公共產(chǎn)品的壟斷性生產(chǎn)者，其生產(chǎn)成本無(wú)法衡量，績(jī)效難以評(píng)估，官僚能夠便利地追求權(quán)力增加、機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、在職消費(fèi)、在職閑暇和預(yù)算規(guī)模最大化。另一方面，官僚行使的是公共權(quán)力，能夠強(qiáng)制性支配人們的行為，容易蛻變成人民的主宰。官僚往往把玩權(quán)力，肆意支配他人，產(chǎn)生官僚主義；貪污受賄，以權(quán)謀私，通過(guò)腐敗形式獲取私利。