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二、政府在房地產(chǎn)市場中應(yīng)有的角色

理論上，政府在房地產(chǎn)市場的角色似乎非常容易確定?，F(xiàn)在最為流行的說法是：政府管好政府的事，市場的事交給市場。但是，如上所述，實(shí)踐情況非常復(fù)雜，將何者交給市場，何者留給政府是一件難以確定的事情。但是，目前房地產(chǎn)市場規(guī)范化運(yùn)作，卻要求政府不僅應(yīng)當(dāng)明確定位自己的角色，更應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

筆者認(rèn)為，政府從房地產(chǎn)市場中退出，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。問題的關(guān)鍵在于，政府必須分清自己的角色，分別地、規(guī)范地行使權(quán)力(權(quán)利)。在這方面，筆者提出導(dǎo)向性的三條建議。

(一)項(xiàng)目審批、用地審批和土地使用權(quán)出讓行為的關(guān)系。

我國實(shí)行土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃。任何人要取得建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)政府審批，這種審批是一種典型的行政行為。土地出讓是政府基于國家所有權(quán)設(shè)定土地使用權(quán)的行為，是行使國家所有權(quán)的行為，在性質(zhì)上屬于私法行為。

用地審批與項(xiàng)目審批，實(shí)踐中往往聯(lián)系在一起。用地審批，總是在項(xiàng)目審批的時(shí)候由政府決策者確定，如果沒有土地或獲得項(xiàng)目之后土地不能夠獲得批準(zhǔn)的話，就不可能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。因此，按道理來講，應(yīng)當(dāng)先獲得土地，再進(jìn)行項(xiàng)目申請和審批。過去一直實(shí)行先項(xiàng)目審批，后用地審批。根據(jù)國土資源部于2009年1月實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，項(xiàng)目用地審批提前到了項(xiàng)目審批之前，項(xiàng)目用地審批成了項(xiàng)目審批的前置條件。

還有一個(gè)問題是，如果《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》不進(jìn)行修改的話，由于土地使用權(quán)一級市場盡可能通過公開競價(jià)方式取得，如果在項(xiàng)目和用地審批之后，進(jìn)行公開競價(jià)(招、拍、掛)，有可能產(chǎn)生下列情形：獲得項(xiàng)目的主體，拿不到土地；而拿到土地的主體，未獲得項(xiàng)目。將土地使用權(quán)取得置于行政批準(zhǔn)之前，這顯然有違行政審批的本意。為了使土地使用權(quán)取得提前，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃先行，以穩(wěn)定和詳盡的城鄉(xiāng)規(guī)劃確定特定地塊的用途：一旦確定特定的地塊，并規(guī)劃了特定用途，那么對于該地塊即可以實(shí)行招、拍、掛，而主體在取得土地后再申請政府批準(zhǔn)項(xiàng)目。而這又意味著，土地審批置于項(xiàng)目審批之前。顯然，三者之間的銜接無論如何安排都會存在問題。為解決這個(gè)問題，在現(xiàn)實(shí)操作中，有些地方，將取得土地作為項(xiàng)目審批生效的要件，如果不能競價(jià)取得土地，項(xiàng)目及其用地審批就失效；而大多數(shù)地方，則是通過政府部門之間相互協(xié)調(diào)、默契配合來解決三者之間的關(guān)系。

上述審批的復(fù)雜性，既決定了政府在土地一級市場的參與和主宰的程度很高，也決定了現(xiàn)實(shí)中出讓行為并不單純是一個(gè)私法行為。因此，如何“淳化”土地使用權(quán)出讓，仍然需要進(jìn)行探索。