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(二)區(qū)分政府的市場行為和公共職能行為。

現(xiàn)階段、中國房地產(chǎn)市場最大的問題，是政府的公共服務(wù)功能缺失而產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能過度。地方政府在弱化公共服務(wù)功能的同時，反而把土地經(jīng)營、土地增值作為增加政府收入的主要渠道。這也直接導致了房地產(chǎn)調(diào)控在所難免的失敗。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一個非常重要的背景是，各地政府仍然擔負著發(fā)展經(jīng)濟的重任，各地的經(jīng)濟發(fā)展或GDP仍然是政府績效考核的主要指標。因此，從土地市場收益到地方經(jīng)濟發(fā)展，各地政府均沉陷于房地產(chǎn)市場之中。要實現(xiàn)所謂政府淡出房地產(chǎn)市場，或者說政府不再成為房地產(chǎn)市場利益主體，在短時間內(nèi)是難以做到的。因此，我們只能寄希望于政府擔當好兩種角色，一種是房地產(chǎn)市場的利益主體，另一種是保障性住房的供給者。

黨中央、國務(wù)院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的。國務(wù)院2007年發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，該意見把解決城市(包括縣城，下同)低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，更作為政府公共服務(wù)的一項重要職責。近年來，政府已經(jīng)將經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)作為主要任務(wù)。但是，保障性住房和商品房是兩個不同性質(zhì)和類型的房屋，其土地供應(yīng)(取得)、投資主體、開發(fā)建設(shè)主體、租售對象、價格等均應(yīng)有所不同。顯然這要求政府區(qū)分在商品房市場中的角色和保障性住房供給中的角色：在商品房市場，政府可以作為一個經(jīng)濟人(或利益主體)；而在保障性住房供應(yīng)中，政府只能作為一個公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者(公益主體)。角色定位不同，直接決定政府行為性質(zhì)、行為規(guī)則不同?，F(xiàn)在很重要的一點是，政府應(yīng)當將兩類房屋的建設(shè)、供應(yīng)分開，將商品房建設(shè)完全定位于商業(yè)或經(jīng)營模式(亦即狹義的房地產(chǎn)開發(fā))，并將之作為眾多產(chǎn)業(yè)之一進行管理和發(fā)展；而對于保障性住房則定位為非營利性的，其開發(fā)建設(shè)應(yīng)當由政府支付(納入公共福利開支范疇)。現(xiàn)在最要緊的任務(wù)是，政府應(yīng)當建立和培植獨立于商品房開發(fā)的經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)體系，建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度，增加市場供給，給房地產(chǎn)市場的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(三)區(qū)分政府的市場行為和市場監(jiān)管行為。

如前所述，政府既是房地產(chǎn)市場的參與者，又是房地產(chǎn)市場的調(diào)控者，這兩種角色存在著一定的沖突。許多業(yè)界人士都提出了解決這一問題的建議，筆者認為，我國土地權(quán)屬制度和政府在經(jīng)濟發(fā)展中的強勢地位，決定了政府不可能完全退出房地產(chǎn)市場。政府本身或者通過政府直接控制的企業(yè)，在相當長一段時期一直是房地產(chǎn)市場的中堅力量。在這樣的背景下，我們只能希望政府盡可能站在中立的立場上，制定規(guī)則或政策，實施監(jiān)督和管理。

政府在房地產(chǎn)市場中，如何在制定規(guī)則或政策時保持中立？筆者認為，最關(guān)鍵的是要將政府利益置之度外，將地方經(jīng)濟利益或影響置之度外。要改變即有的考核標準，政府官員不以地方經(jīng)濟發(fā)展作為唯一重要的考核標準，要同時將公共住房保障制度的落實情況列入地方政府的政績考核體系中。顯然這不是房地產(chǎn)行業(yè)管理本身的問題，而是整個社會經(jīng)濟發(fā)展模式和政府管理體制的問題。