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四、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革

對(duì)國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保障制度的歷史考察表明，財(cái)政危機(jī)只是20世紀(jì)70年代歐洲社會(huì)保障危機(jī)的表面原因，其深層次原因是勞動(dòng)力市場(chǎng)的困境和危機(jī)。比如，人口老齡化的確導(dǎo)致領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的增加，但它更重要的影響體現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上。概括起來(lái)看，勞動(dòng)力市場(chǎng)與社會(huì)保障之間并非簡(jiǎn)單的單向或雙向作用，而是復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，其機(jī)理是：工業(yè)化過(guò)程中人口與勞動(dòng)力市場(chǎng)的變革等因素創(chuàng)建了社會(huì)保障制度，接著已形成的社會(huì)保障制度和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度又反作用于勞動(dòng)力市場(chǎng)，引起勞動(dòng)力市場(chǎng)的演變，而勞動(dòng)力市場(chǎng)的演變又進(jìn)一步引起社會(huì)保障制度的變化；同時(shí)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本特征也是社會(huì)保障制度基本特征形成的重要基礎(chǔ)和演化動(dòng)力。

因此，我們不僅需要關(guān)注我國(guó)人口與勞動(dòng)力市場(chǎng)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)在構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老保障的作用，更需要關(guān)注社會(huì)養(yǎng)老保障制度對(duì)未來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)的潛在影響，以避免最終出現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)養(yǎng)老保障制度的雙重危機(jī)。

（一）構(gòu)建多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障體系

國(guó)際養(yǎng)老保障的實(shí)踐表明，沒(méi)有一成不變的、放之四海而皆準(zhǔn)的養(yǎng)老保障模式，任何養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建過(guò)程都是與本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口與勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和政治構(gòu)架動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的過(guò)程。我國(guó)應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障再分配功能和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)保障水平和資金籌集渠道多層次的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。其中，第一層次專為最低收入或無(wú)收入的老年人設(shè)計(jì)，資金來(lái)源于稅收，無(wú)需繳費(fèi)（最低收入者也沒(méi)有能力繳費(fèi)），保障對(duì)象是經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查后確定的生活水平低于最低貧困線的老年人，使他們達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)；第二層次是現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制；第三層次是強(qiáng)制性個(gè)人積累賬戶；第四個(gè)層次是自愿退休儲(chǔ)蓄和非年金收入（政府提供政策優(yōu)惠）；第五層次是我國(guó)傳統(tǒng)的家庭、鄰里和社會(huì)互助養(yǎng)老。與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系相比，多層次社會(huì)養(yǎng)老保障體系突出了政府社會(huì)養(yǎng)老保障責(zé)任主體的身份和養(yǎng)老保障框架的一致性（城鄉(xiāng)二元但有效銜接），將“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系擴(kuò)展為國(guó)家、社會(huì)（企業(yè)）、個(gè)人（家庭）共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保障體系。

實(shí)際上，多層次養(yǎng)老保障制度是包含了現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制的混合體系。現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢(shì)在于可以迅速建立全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)，并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況來(lái)改變養(yǎng)老金的實(shí)際價(jià)值，但它容易受勞動(dòng)者與領(lǐng)取養(yǎng)老金者的相對(duì)比例減少的影響，它還使得養(yǎng)老金領(lǐng)取者依賴于未來(lái)的勞動(dòng)力。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制將是目前和將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，大量老年人獲得養(yǎng)老收入的主要來(lái)源，政府也需要對(duì)退休者的養(yǎng)老保障信守承諾，不能在短期內(nèi)取消現(xiàn)收現(xiàn)付制；另一方面，快速老齡化將是我國(guó)不可扭轉(zhuǎn)的一個(gè)人口現(xiàn)象，強(qiáng)制性的個(gè)人積累賬戶是個(gè)人與社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任，降低老年收入風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要渠道。

（三）構(gòu)建靈活而安全的勞動(dòng)力市場(chǎng)

世界各國(guó)都試圖勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性和安全性之間尋求平衡，即追求靈活安全性（flexcurity），中國(guó)也不例外。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)雖然局部保護(hù)過(guò)度，但總體上還是過(guò)于靈活，目前需要適當(dāng)加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的保護(hù)，提高其安全性，這就需要提高社會(huì)養(yǎng)老保障的覆蓋面，主要是提高非正規(guī)就業(yè)者和農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋率。加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是提高農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的主要措施，通過(guò)強(qiáng)調(diào)政府、集體和個(gè)人（家庭）的多方責(zé)任，到2020年將新農(nóng)保覆蓋到農(nóng)村所有目標(biāo)人群。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)即將實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，但它不能從根本上改變非正規(guī)就業(yè)者收入低、工作不安全等基本特征，因而難以從根本上解決非正規(guī)就業(yè)者的養(yǎng)老保障問(wèn)題，直接將城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)展到非正規(guī)就業(yè)者和自雇者行不通，需要對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行重大改革，結(jié)合非正規(guī)就業(yè)和自雇者的特點(diǎn)，在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率和支付條件上重新設(shè)計(jì)，幫助多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性要求社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系多元而有效銜接。發(fā)展中國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保障的碎片化特征值得我們深思，過(guò)度碎片化無(wú)疑導(dǎo)致養(yǎng)老保障體系的混亂和無(wú)效率，但一定程度的碎片化對(duì)發(fā)展中國(guó)家也有積極影響。我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)間的收入差距相當(dāng)大，適度碎片化可以化解養(yǎng)老保障制度的剛性，滿足不同收入水平的社會(huì)養(yǎng)老需要。我們可以在適當(dāng)保持養(yǎng)老保障體系的支付水平差異（城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異）現(xiàn)狀下，化碎片化為多元化。如社會(huì)養(yǎng)老保障的第一層次可以分為城鄉(xiāng)二元體系，第二層次可以分為農(nóng)業(yè)就業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)者和正規(guī)就業(yè)者三元體系[1]。但需要注意，不能繼續(xù)以往的多元分割制度，而要形成多元、有效銜接的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度體系，目前主要是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)養(yǎng)老保障的有效銜接。

（三）提升政府養(yǎng)老保障的管理能力

任何一個(gè)成功的養(yǎng)老保障體系都離不開政府強(qiáng)有力的支持和監(jiān)管，包括政府養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建能力與執(zhí)行能力、財(cái)政支出的效率及養(yǎng)老金的監(jiān)管能力。不同類型的社會(huì)養(yǎng)老保障制度對(duì)政府的治理能力要求不同，現(xiàn)收現(xiàn)付制對(duì)政府繳費(fèi)收取能力、繳費(fèi)和支付待遇時(shí)所需要的數(shù)據(jù)管理能力有較高要求，而積累型繳費(fèi)制除了以上要求外，還需要政府有資本市場(chǎng)和監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)積累。

多層次養(yǎng)老保障體系首先需要政府構(gòu)建和完善一個(gè)以目標(biāo)定位為基礎(chǔ)的家計(jì)調(diào)查制度，針對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況（收入和資產(chǎn)狀況）進(jìn)行調(diào)查，以確定是否需要給申請(qǐng)人以收入扶持。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可以授予當(dāng)事人對(duì)某些社會(huì)救助待遇法律上可實(shí)施的申請(qǐng)權(quán)，個(gè)人在經(jīng)濟(jì)狀況低于法律規(guī)定的下限時(shí)提交申請(qǐng)，有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查，然后確定是否發(fā)送補(bǔ)助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。但家計(jì)調(diào)查中需要嚴(yán)格防范最低收入制度的逆效應(yīng)和道德風(fēng)險(xiǎn)。最低收入支持政策可能會(huì)促使低收入、資產(chǎn)少的人故意減少自己的經(jīng)濟(jì)收入，以使自己符合該制度的收入要求；降低民眾儲(chǔ)蓄和就業(yè)的積極性；鼓勵(lì)老年人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給子女等；它還可能促使一些人利用欺騙手段來(lái)獲取待遇。

政府還需要提高養(yǎng)老保障政策的執(zhí)行力。擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面與政府的行政管理能力密切相關(guān)。從理論上講，我國(guó)相關(guān)法律要求非正規(guī)部門的雇主和雇員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，但實(shí)際上，與一些發(fā)展中國(guó)家相似，我國(guó)非正規(guī)部門養(yǎng)老保障的逃費(fèi)率比較高，特別是農(nóng)民工的參保率并不高，2008年，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅4000萬(wàn)，不到全部農(nóng)民工的30%。究其原因，這與農(nóng)民工受到社會(huì)排斥有關(guān)。雇主不如實(shí)登記雇員數(shù)量，或者不為所有雇員登記，少報(bào)雇員的收入，或者只登記而不繳費(fèi)；雇員也往往缺乏遠(yuǎn)視，他們可能更關(guān)心自己暫時(shí)的收入、疾病風(fēng)險(xiǎn)或者子女的教育投資；由于監(jiān)管困難、制度局限、以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的考慮，地方政府往往缺乏足夠動(dòng)力（成本較高）去追繳這部分逃費(fèi)。因此，政府一方面要強(qiáng)化自身養(yǎng)老保障責(zé)任主體的身份，嚴(yán)格監(jiān)督雇主的養(yǎng)老保障繳費(fèi)行為，另一方面要加強(qiáng)宣傳和教育，鼓勵(lì)、監(jiān)督非正規(guī)就業(yè)者和自雇者參與養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

（四）構(gòu)建有效監(jiān)管下的競(jìng)爭(zhēng)性養(yǎng)老金基金管理和投資體制

多層次養(yǎng)老保障體系的重要一環(huán)是個(gè)人積累（強(qiáng)制和自愿）的養(yǎng)老金賬戶。積累制養(yǎng)老金主要存在四種運(yùn)作模式：投資管理公司的分散管理與投資、公共機(jī)構(gòu)的集中管理和投資、職業(yè)養(yǎng)老金模式（發(fā)達(dá)國(guó)家），以及養(yǎng)老保障信托基金。積累制養(yǎng)老金模式的選擇取決于凈收益率與風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡，主要問(wèn)題在于基金投資的公共政策選擇和公司投資策略設(shè)計(jì)。

在社會(huì)保險(xiǎn)金的運(yùn)營(yíng)方面，私營(yíng)養(yǎng)老金和政府運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老金都存在問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家多采用基金會(huì)形式管理職業(yè)養(yǎng)老金，實(shí)行“審慎人”的監(jiān)管規(guī)則，由于交易活動(dòng)不很頻繁，養(yǎng)老基金會(huì)的運(yùn)營(yíng)成本較低，且其平均收益率一般相當(dāng)于或者高于智利的基金管理公司所獲得收益率。但是由于沒(méi)有收益率的嚴(yán)格要求和較少的投資組合限制，這種模式（基金會(huì)形式）的成功與否很大程度上取決于信用制度和監(jiān)管制度的完備程度，一旦缺乏監(jiān)管，這種模式可能出現(xiàn)巨大的委托代理問(wèn)題。鑒于我國(guó)信用體系不甚完善，誠(chéng)信制度比較薄弱，養(yǎng)老金基金會(huì)的運(yùn)營(yíng)模式代理成本很高，我們應(yīng)該采用基金管理公司的養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)模式，同時(shí)努力完善信用體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管，促進(jìn)基金管理公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，努力在養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)的管理與投資成本、政府的監(jiān)管成本以及養(yǎng)老金的收益率之間建立平衡關(guān)系。另外，可以預(yù)先建立一個(gè)養(yǎng)老保障信托基金或緩沖基金，用于預(yù)防現(xiàn)收現(xiàn)付和過(guò)快的老齡化帶來(lái)的財(cái)政壓力，等中國(guó)深度老齡化時(shí)使用該基金，在安全度過(guò)該階段之后便可以逐漸取消它。建立信托基金的資金可以來(lái)自于出售國(guó)有資產(chǎn)的部分所得，也可以來(lái)自于對(duì)一些壟斷企業(yè)征收特別稅收（暴利稅）等。