我國的城鎮(zhèn)化，以1995年為分界，可以分為兩個階段：第一階段，1978年至1995年，是城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展時期。這個時期由于計劃經(jīng)濟(jì)體制在很多領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，以勞動力為主要載體的生產(chǎn)要素，還不能自由流入城市。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移在很大程度上帶有“離土不離鄉(xiāng)”的特征，即往小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到1995年的29%，是小城鎮(zhèn)發(fā)展較快時期。第二階段，1996年至2009年，是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期。這個時期，隨著市場取向改革的深入，市場化程度的提高，以勞動力為主要載體的生產(chǎn)要素可以自由流向城市，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移在很大程度上帶有“離土又離鄉(xiāng)”的特征，大中城市因此得到較快發(fā)展。1994年的分稅制改革以及地方政府壟斷土地一級市場，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地可以帶來巨額的級差地租，極大地激發(fā)地方政府拉動工業(yè)化、城市化的積極性。與此同時，市（地級市）管縣也為城區(qū)擴(kuò)張?zhí)峁┝擞欣麠l件，城市化率從30.5%提高到46.6%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化面臨以下幾個方面的挑戰(zhàn)：
農(nóng)民工市民化問題。我國城鎮(zhèn)化的最大特點是農(nóng)民進(jìn)城。目前，6億多城市人口中近50%是農(nóng)民工，表現(xiàn)為“半城市化”。城市化的核心是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，由此而帶來的是就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共產(chǎn)品的供給問題。今后20年要把4億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，任務(wù)相當(dāng)艱巨。要實現(xiàn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變，必須進(jìn)行一系列制度性變革，包括戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度等，其實現(xiàn)條件既取決于改革力度，又取決于發(fā)展程度，改革力度不能超越發(fā)展程度。
為進(jìn)城農(nóng)民工創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。擴(kuò)大就業(yè)空間是城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。隨著我國工業(yè)化進(jìn)入提高資本密集度階段，資本投入迅速增加，資本有機(jī)構(gòu)成提高，資本對勞動替代加快，加上一些地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，把很大比重的資源用于城市建設(shè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會不足，造成部分城市發(fā)展中出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”。還有一些地方通過調(diào)整行政區(qū)劃，擴(kuò)大城市直轄區(qū)面積，但產(chǎn)業(yè)并沒有得到發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位極其有限。如果廣大農(nóng)民工進(jìn)城，沒有相應(yīng)的就業(yè)崗位，會影響社會穩(wěn)定。這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須重點考慮的首要問題。
公共產(chǎn)品供給問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)體系。胡錦濤總書記今年春節(jié)在福建考察時，談到城鄉(xiāng)一體化，主要講城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。我國城鄉(xiāng)差別除了初次分配造成的差別，還有再分配造成的差別，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品投入造成的差別。從財政結(jié)構(gòu)的角度分析，公共政策可分為兩種類型：一種是財政資金與公共政策相配套；一種是財政資金與公共政策相分離。在我國農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，普遍存在財政資金與公共政策相分離的狀況，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行過程中因資金不到位而難以為繼。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足，所以，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民要求城市政府為其提供高昂的公共產(chǎn)品費用，任務(wù)相當(dāng)艱巨。
土地問題，包括城市化對土地不斷增長的需求，與18億畝耕地“保底”之間的矛盾，以及城鄉(xiāng)二元土地制度與農(nóng)民之間利益分配上的矛盾。特別需要指出，在加快城鎮(zhèn)化過程中，被征地而失地的農(nóng)民持續(xù)增加，他們沒有了土地的生存依托，加上缺乏穩(wěn)定可靠的社會保障，容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。土地問題根本上與制度有關(guān)，必須從制度上解決這些問題。（作者為廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
