四、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的對(duì)策建議
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)形成了“小政府，大社會(huì)”的行政模式，出現(xiàn)了公共服務(wù)、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行動(dòng)管理體制改革的基本方向和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府更多的權(quán)力，增強(qiáng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力，激發(fā)鎮(zhèn)域更大的活力，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更快地向現(xiàn)代化的小城市邁進(jìn)。具體來說，可以從以下四個(gè)方面入手：
第一，分類推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革，需要采取務(wù)實(shí)的態(tài)度和針對(duì)性的措施分類推進(jìn)。要綜合考慮常住人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、土地面積、地理區(qū)位、財(cái)政一般預(yù)算收入等指標(biāo)，相應(yīng)地把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)大體上劃分為超級(jí)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、農(nóng)村中心鎮(zhèn)。對(duì)于那些位于大城市周邊范圍或與大城市接壤的超級(jí)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大、常住人口很多，可以統(tǒng)籌考慮區(qū)域行政區(qū)域規(guī)劃，重新研究設(shè)市和設(shè)區(qū)的條件，進(jìn)行行政調(diào)整，撤銷鎮(zhèn)建制，將其歸并為大城市的市轄區(qū)或整合設(shè)立新的縣級(jí)市。對(duì)于位于大城市范圍內(nèi)或縣(市)政府所在地的比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、常住人口較多，可撤銷鎮(zhèn)建制，向街道辦事處為主的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。對(duì)于離市區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村中心鎮(zhèn)，由于具有規(guī)模效益高、建設(shè)和管理水平高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、吸收勞動(dòng)力能力強(qiáng)、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用明顯等方面的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)行政管理體制改革，賦予其部分縣的職能，合理設(shè)置綜合部門。
第二，轉(zhuǎn)變和改善政府職能，實(shí)行較為動(dòng)態(tài)的人事編制管理。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安等方面的管理權(quán)限，加強(qiáng)其在農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和法律援助等方面的公共服務(wù)職能。采取靈活的干部管理制度，提高干部級(jí)別或者對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行高配，比如，縣委副書記或縣委常委兼任鎮(zhèn)黨委書記，或者鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)享受副縣級(jí)待遇等，同時(shí)對(duì)人權(quán)、事權(quán)進(jìn)行調(diào)整。在放寬小城鎮(zhèn)戶籍的同時(shí)，把經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、常住人口規(guī)模等作為主要指標(biāo)，制定科學(xué)合理的定編標(biāo)準(zhǔn)，在總編制不增加的情況下，按各鎮(zhèn)綜合指數(shù)動(dòng)態(tài)核定編制，實(shí)行分類管理，使其既能適應(yīng)履行職責(zé)任務(wù)的需要，又不會(huì)出現(xiàn)管理和服務(wù)缺位。同時(shí)，在加大政府雇用人員比例的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新政府法定機(jī)構(gòu)建設(shè)和購買服務(wù)的有效形式。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，減少冗余人員，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，形成養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會(huì)事業(yè)提供機(jī)制，既保證政府職能的完全履行和不斷加強(qiáng)，又使政府人員規(guī)模不會(huì)無限制膨脹。
第三，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。按照分稅制的要求和財(cái)權(quán)事權(quán)一致、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)政體制。積極研究按實(shí)際人口管理規(guī)模來確定各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)已有外來人口的負(fù)擔(dān)，解決人口日益增長(zhǎng)帶來的治安、公共服務(wù)和環(huán)境問題。在目前財(cái)稅體制未改變的情況下，盡可能地減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，比如法律法規(guī)和政策中規(guī)定由上級(jí)黨委、政府及其部門承擔(dān)的責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給鎮(zhèn)承擔(dān)。對(duì)于那些確需鎮(zhèn)政府配合的有關(guān)工作或承辦的有關(guān)事務(wù)，要賦予其相應(yīng)的辦事權(quán)限并提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，采取各種措施給予必要的財(cái)力支持。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的稅費(fèi)和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央的部分外，地方留下的部分可向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)傾斜。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)確實(shí)十分缺乏的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先列入各級(jí)政府的重點(diǎn)工程，并安排一定的專項(xiàng)資金給予支持。支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等。
第四，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。針對(duì)我國現(xiàn)行的規(guī)劃審批權(quán)集中于縣政府的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步改革規(guī)劃體制，推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，促進(jìn)縣和鎮(zhèn)密切協(xié)作，形成合力。積極探索按功能區(qū)劃分進(jìn)行規(guī)劃的方法，創(chuàng)新行政區(qū)和功能區(qū)相互協(xié)調(diào)配合的新機(jī)制。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、導(dǎo)向明確、分區(qū)聯(lián)動(dòng)等原則，將全域劃分為城市綜合服務(wù)區(qū)、生態(tài)保障區(qū)、農(nóng)業(yè)保養(yǎng)區(qū)、現(xiàn)代物流區(qū)等特色鮮明的功能區(qū)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的主要控制性指標(biāo)分解下達(dá)到各功能區(qū)。同時(shí)，強(qiáng)化規(guī)劃的硬性約束，防止在編制規(guī)劃的過程中，因隨意制定、變更規(guī)劃導(dǎo)致發(fā)展無序、重復(fù)建設(shè)、自我競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。
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(作者單位：葉中華，中國科學(xué)院研究生院副院長(zhǎng)，教授；王楠、常征，中國科學(xué)院研究生院人文學(xué)院博士后，北京100049)
