正解主體功能區(qū)
我國(guó)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，主要不是地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量的不平衡，也不是地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的不平衡，而是地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民收入的差距過大，地區(qū)之間公共服務(wù)的差距過大。
因此，在城市化地區(qū)，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供就業(yè)崗位、吸收人口居住，提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的稅源；而在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，則要“三管齊下”解決當(dāng)?shù)厝嗣裆钏脚c城市化地區(qū)大體相等的問題：
一是“擴(kuò)大分子”，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品以及其他資源環(huán)境可承載的產(chǎn)品；二是“減少分母”，促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)，提高人均擁有資源的水平；三是“增加轉(zhuǎn)移”，建立財(cái)政支出與人口關(guān)聯(lián)的財(cái)政體制，增加中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及其他特殊困難地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
就空間結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)空間結(jié)構(gòu)呈“三多三少”特征。就農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間來看，表現(xiàn)為生產(chǎn)空間偏多、生態(tài)空間偏少，過度開荒和擴(kuò)大養(yǎng)殖面積等侵占了生態(tài)空間；就城市空間來看，工業(yè)生產(chǎn)空間偏多，城市居住空間偏少。我國(guó)獨(dú)立工礦空間多達(dá)4.15萬平方公里，城市建設(shè)空間中還有8035平方公里的工業(yè)生產(chǎn)空間，加上近萬平方公里的開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地至少在5萬平方公里，而城鎮(zhèn)空間中用于居住的空間僅為1.2萬平方公里；就城鄉(xiāng)之間的生活空間來看，農(nóng)村居住空間偏多，城市居住空間偏少。
一方面，人類有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，另一方面，人類也需求清新空氣、清潔水源、宜人氣候。在空間總量有限的現(xiàn)實(shí)下，必須認(rèn)識(shí)到，生態(tài)產(chǎn)品也是產(chǎn)品，只有這樣才能解決生態(tài)地區(qū)的發(fā)展權(quán)問題，才能解決“生態(tài)補(bǔ)償”的理論依據(jù)問題。要認(rèn)識(shí)到，生態(tài)地區(qū)保護(hù)和修復(fù)生態(tài)，就是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。過去的“狩獵”是發(fā)展，今天的“守獵”也是發(fā)展。
當(dāng)前，不少人對(duì)主體功能區(qū)的認(rèn)識(shí)仍欠準(zhǔn)確。正確理解主體功能區(qū)，須把握好四個(gè)關(guān)鍵詞：
主體——就是不排斥其他功能或輔助功能，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也可以適當(dāng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)也可以適當(dāng)開采礦產(chǎn)資源，禁止開發(fā)區(qū)的非核心區(qū)也可以適當(dāng)放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點(diǎn)”的其他主體功能的開發(fā)。
功能——經(jīng)優(yōu)化或重點(diǎn)進(jìn)行城市化開發(fā)和工業(yè)化開發(fā)就形成了城市化地區(qū)，其主體功能就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供就業(yè)、集聚人口，從城市化形態(tài)來看，就是城市群。經(jīng)限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開發(fā)后，就形成了以提供農(nóng)產(chǎn)品或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是從結(jié)果定義的，優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止是從過程定義，針對(duì)開發(fā)中的問題提出的，針對(duì)性更強(qiáng)。
空間——主體功能區(qū)是從較大空間尺度出發(fā)的，除了禁止開發(fā)區(qū)域以外，一個(gè)主體功能區(qū)都是以“萬”平方公里為尺度的，一般包括幾個(gè)或十幾個(gè)縣級(jí)行政單位。
開發(fā)——優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止是針對(duì)大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化和城市化開發(fā)的程度而言的、是相對(duì)的，不是絕對(duì)地不開發(fā)，也不是限制禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)。相對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，有些區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，所以要優(yōu)化；相對(duì)于限制開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)更重要、更獨(dú)特、更具有唯一性，所以要禁止開發(fā)等等。
構(gòu)建全覆蓋的空間規(guī)劃體系
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，主要包括編規(guī)劃、定政策和抓落實(shí)三大任務(wù)。在空間結(jié)構(gòu)快速變動(dòng)的時(shí)代，編規(guī)劃、定政策、抓落實(shí)三項(xiàng)任務(wù)必須交叉同步進(jìn)行，我們沒有時(shí)間等到所有問題都認(rèn)識(shí)清楚了、都統(tǒng)一認(rèn)識(shí)了、所有政策都制定出來了再去實(shí)施這一戰(zhàn)略。
當(dāng)前，國(guó)家層面的規(guī)劃已經(jīng)完成，但還不是一個(gè)完全可以直接操作的規(guī)劃。由于我國(guó)各地差異性較大，國(guó)家層面難以照顧到各省、自治區(qū)、直轄市的不同情況。同時(shí)為了分清事權(quán)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，也應(yīng)該在中央和省級(jí)兩個(gè)層面共同推進(jìn)。
省級(jí)規(guī)劃的主要任務(wù)是明確本轄區(qū)國(guó)家確定的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的具體范圍，以及國(guó)家規(guī)劃未涉及地域的主體功能及其定位。省級(jí)規(guī)劃完成后，兩個(gè)層面的規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)陸地國(guó)土空間的全覆蓋。
按照實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，還要編制區(qū)域規(guī)劃，其對(duì)象就是每一個(gè)主體功能區(qū)，主要包括城市化地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。區(qū)域規(guī)劃不同于發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)是跨行政區(qū)的空間性規(guī)劃，主要功能是解決行政區(qū)難以協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施的布局，區(qū)域內(nèi)各類功能區(qū)的“紅線”，明確區(qū)域空間開發(fā)的框架，把區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)中心、城鎮(zhèn)體系布局、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、綠地（農(nóng)田、水面、林地）、自然保護(hù)區(qū)、待開發(fā)的保留地區(qū)等落實(shí)到空間。區(qū)域規(guī)劃劃定的“紅線”是城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等的依據(jù)。
在市縣兩級(jí)行政區(qū)，由于空間尺度較小，且多數(shù)市縣均質(zhì)性較強(qiáng)，不必再劃定主體功能區(qū)，其空間規(guī)劃主要是落實(shí)國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)本市縣的主體功能定位。需要說明的是，市縣空間規(guī)劃應(yīng)該劃定更具體的功能區(qū)，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)等生活空間，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)空間，林地、水系、濕地等生態(tài)空間，明確轄區(qū)山水林田路和城市的界限，各功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、管制原則。而且，要根據(jù)規(guī)劃，管制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，把握開發(fā)時(shí)序。
由此，國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃再加上城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃將構(gòu)成覆蓋全部國(guó)土、上下銜接、各有側(cè)重的空間規(guī)劃體系，并作為各類開發(fā)活動(dòng)的基本依據(jù)和管理依據(jù)。（作者為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)）
