研討和制定“十二五”改革規(guī)劃，我認(rèn)為關(guān)鍵和重點是建立拉動消費(fèi)的體制機(jī)制。這里，我就以拉動消費(fèi)為重點的“十二五”改革，簡要地提出以下5點建議。
一、關(guān)于“十二五”改革的突出特點
“十二五”規(guī)劃綱要和今年改革重點工作部署都強(qiáng)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改革，目標(biāo)和方向是很明確的。從現(xiàn)實來看，我國確實到了從改變生產(chǎn)關(guān)系、做大經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、建設(shè)消費(fèi)大國的歷史拐點。為此，“十二五”要把改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、形成公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，作為改革攻堅的重要目標(biāo)。這既是“十二五”改革的突出特點，也是二次轉(zhuǎn)型與改革的歷史任務(wù)。無論是發(fā)展還是改革，“十二五”確實是歷史轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵5年。把握“十二五”改革的突出特點，對加快推進(jìn)“十二五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和改革攻堅具有重要意義。
二、關(guān)于“十二五”改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵和重點
我的基本看法是，“十二五”能不能初步實現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)發(fā)展。這是因為：
1．投資-消費(fèi)失衡已成為經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾。雖然最近一兩年消費(fèi)率有所回升，但當(dāng)前實際消費(fèi)增速又出現(xiàn)了回落跡象，居民消費(fèi)傾向尚未明顯改善。這使經(jīng)濟(jì)增長被迫更加依賴于投資出口，進(jìn)一步增大了經(jīng)濟(jì)生活和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的矛盾。
2．消費(fèi)率持續(xù)下降的深層次根源是體制因素。這些年來，經(jīng)濟(jì)生活面臨的突出矛盾是：GDP增速很快，消費(fèi)率不升反降。產(chǎn)生這個問題的深層次原因在于，以做大GDP、國富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式，使國家生產(chǎn)能力的增長快于居民消費(fèi)能力的增長，并不斷拉大貧富差距。應(yīng)當(dāng)說，改變投資-消費(fèi)失衡，的確有一個發(fā)展導(dǎo)向的問題，即要從追求GDP總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向國民收入導(dǎo)向，從國富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。
3．如果相關(guān)政策和改革到位，“十二五”有可能初步實現(xiàn)從投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型。力爭用五年左右時間，把消費(fèi)率從48%提高到55%左右，把居民消費(fèi)率從35%提高到45%左右，就能初步形成消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局。對此，建議把提高消費(fèi)率作為“十二五”改革專項規(guī)劃的重要約束性目標(biāo)。
三、關(guān)于以拉動消費(fèi)為重點的幾項改革建議
“十二五”時期，拉動居民消費(fèi)重在推進(jìn)相關(guān)改革。主要建議是：
1．建議年內(nèi)盡快出臺收入分配改革方案。這項改革，不僅社會各方面的期盼非常大，而且對拉動消費(fèi)具有決定性影響。建議上半年征求社會意見，年內(nèi)盡快出臺。當(dāng)前，這項改革已箭在弦上，不得不發(fā)，而且要發(fā)而有力。（1）我國勞動報酬已經(jīng)到了一個拐點。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善勞資協(xié)商機(jī)制，適當(dāng)提高勞動者報酬和最低工資標(biāo)準(zhǔn)。（2）確立“十二五”城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距等收入分配差距控制目標(biāo)，以及擴(kuò)大中等收入者占比的目標(biāo)。（3）進(jìn)一步規(guī)范收入分配秩序，采取措施治理灰色收入，實現(xiàn)財政預(yù)算和國有資產(chǎn)管理透明化，為中長期收入分配治理奠定重要基礎(chǔ)。
2．建議“十二五”初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。去年，我院受國家發(fā)改委委托完成“十二五”基本公共服務(wù)均等化政策研究?？偟慕Y(jié)論是，“十二五”有條件比原計劃提前5年初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這樣，不僅有利于改變消費(fèi)預(yù)期，而且對化解社會矛盾也具有重大影響。（1）建議年內(nèi)出臺“十二五”基本公共服務(wù)均等化全國性規(guī)劃。（2）繼續(xù)加大基本公共服務(wù)投入力度。根據(jù)我們的測算，未來5年，要初步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央及地方財政大概需要投入15萬億到20萬億元。從中央和省兩級財政的綜合情況看，只要下決心調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，這個投資規(guī)模是能夠做到的。（3）重點推進(jìn)教育醫(yī)療體制改革，尤其是要加快公立醫(yī)院改革。（4）推進(jìn)以公益性為目標(biāo)的事業(yè)單位改革。剛剛出臺的“事業(yè)機(jī)構(gòu)改革方案”是個好文件，問題在于：首先，要把事業(yè)單位改革與基本公共服務(wù)體系建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮；其次，要有推進(jìn)力度，在未來的2-3年切實有所突破。
3. 建議加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程?！笆濉笨傮w上解決有條件的農(nóng)民工市民化的時機(jī)、條件成熟，建議盡快出臺國家層面的行動方案，促進(jìn)這項改革的重要突破。
4. 建議加快城鎮(zhèn)基本住房保障體系建設(shè)。在加大保障性住房建設(shè)的同時，需要注意的問題是：（1）基本保障性住房建設(shè)中要明確土地、政府投資等約束性指標(biāo)，切實加強(qiáng)監(jiān)督、監(jiān)察。（2）防止基本住房保障體系建設(shè)走形變樣，以及由此引發(fā)新的社會矛盾。（3）研究出臺基本保障性住房的相關(guān)管理制度，包括后期管理、政府監(jiān)管等。
四、關(guān)于中長期改革的幾個問題
解決投資-消費(fèi)失衡，拉動居民消費(fèi)，既需要解決某些急迫解決的突出問題，也需要研究解決深層次的重大改革問題。
1．關(guān)于推進(jìn)以擴(kuò)大消費(fèi)為重點的財稅體制改革。從擴(kuò)大消費(fèi)需求、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求看，當(dāng)前宏觀稅負(fù)偏高，財稅體制改革嚴(yán)重滯后。建議在“十二五”前兩年，盡快出臺并啟動新一輪以民富優(yōu)先發(fā)展為目標(biāo)的財稅體制改革。按照基本公共服務(wù)均等化的要求調(diào)整中央與地方的財稅關(guān)系，破題地方土地財政的依賴問題?！笆濉蹦┢谂崿F(xiàn)各級政府事權(quán)與財力的基本平衡。
2．關(guān)于以公益性為重要目標(biāo)優(yōu)化國有資源配置?；镜呐袛嗍牵汗伯a(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾。在這個特定背景下，不能繼續(xù)把更多地國有資源用在做大GDP上，應(yīng)下決心把一部分國有資源配置在公共服務(wù)領(lǐng)域?！笆濉鳖^兩年，應(yīng)在加快研究的基礎(chǔ)上，盡快出臺進(jìn)一步優(yōu)化國有資源配置的改革方案。同時，加大對國有壟斷行業(yè)收租分紅的力度，用于補(bǔ)充基本公共服務(wù)投資。這應(yīng)當(dāng)成為“十二五”改革規(guī)劃的重大課題。
3. 盡快研究教育、醫(yī)療、文化市場的開放問題。在確立政府主體地位和主導(dǎo)作用的同時，為吸引社會投資，適應(yīng)多元公共服務(wù)需求，建議盡快適度開放教育、醫(yī)療、文化市場?？蛇x擇有條件的地區(qū)進(jìn)行試點探索，比如海南正在建設(shè)國際旅游島，可以考慮支持鼓勵海南在這方面先行先試。
4．關(guān)于以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政體制改革?！笆晃濉睍r期，行政體制在大部門體制改革等方面有一定進(jìn)展，但與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求還有明顯差距：（1）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的政府主導(dǎo)，有明顯強(qiáng)化的趨勢，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用受到一定程度的削弱。（2）市場監(jiān)管體制和市場流通體制改革的滯后，反映出政府市場監(jiān)管中的責(zé)任缺位、監(jiān)管體制的低效率，以及市場流通環(huán)節(jié)的某些秩序混亂。（3）政府自身利益傾向日趨突出，行政成本膨脹等問題不僅有禁無止，而且有進(jìn)一步擴(kuò)大的勢頭。
加快以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政體制改革，是“十二五”加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革攻堅的關(guān)鍵和重點。對此建議：（1）加快完善中央、地方公共職責(zé)分工體制，進(jìn)一步加強(qiáng)中央對地方的行政問責(zé)。（2）按照十七屆二中全會的要求，努力建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力規(guī)范運(yùn)作機(jī)制，有效地規(guī)范部門利益。（3）切實加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革，在公車改革、削減行政支出等方面盡快取得實質(zhì)性突破，提升社會各方面對行政體制改革的信心。
五、關(guān)于改革的高層次綜合協(xié)調(diào)
“十一五”以來，中央一再強(qiáng)調(diào)改革是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要動力，強(qiáng)調(diào)改革進(jìn)入攻堅時期，強(qiáng)調(diào)要以“更大的決心和勇氣”推動重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。應(yīng)當(dāng)說，過去幾年，改革在多方面有一定進(jìn)展。
隨著內(nèi)外環(huán)境的變化，“十二五”改革面臨著更為復(fù)雜的形勢和挑戰(zhàn)。例如：第一，這些年的高增長掩蓋了許多深層次的體制機(jī)制問題，由此弱化了改革力度，使某些改革實際上處于可有可無的狀態(tài)；第二，對形成宏觀經(jīng)濟(jì)波動中的體制問題研究解決的不夠，一些重大改革存在著久拖不決或決而不做的問題；第三，協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的改革難度明顯加大，改革處在缺乏共識、動力不足的困境。
當(dāng)前，社會各方面對“改革的頂層設(shè)計”寄予了很大期望。建議盡快成立高層次綜合性的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是：（1）加強(qiáng)對“十二五”改革的總體策劃和行動方案研究。（2）加強(qiáng)對重大改革的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。（3）加強(qiáng)推進(jìn)改革的力度，改進(jìn)推進(jìn)方式。
（本文是作者在李克強(qiáng)副總理主持的國務(wù)院“十二五”國家級重點專項規(guī)劃編制工作座談會上的發(fā)言提綱，2011年4月29日，北京。）
