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最近，筆者在福建某地調(diào)研，聽(tīng)到一位地方負(fù)責(zé)干部談改革問(wèn)題，他說(shuō)：中央提出改革要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，我們非常贊成，關(guān)鍵是中央應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)。聽(tīng)起來(lái)他的意思是：中央對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)步子太慢，以至于地方已經(jīng)等得著急了。由此，筆者感到，在一些地方官員批評(píng)農(nóng)民有“等靠要”思想的時(shí)候，其實(shí)他們自己也在“等靠要”。改革的頂層設(shè)計(jì)并不只是中央的設(shè)計(jì)，也應(yīng)當(dāng)是“地方設(shè)計(jì)”、“基層設(shè)計(jì)”。

“頂層設(shè)計(jì)”需要地方和基層的“設(shè)計(jì)”

所謂改革的“頂層設(shè)計(jì)”，就是對(duì)改革進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)新名詞，含義卻并不新，因?yàn)閺娜趾蛻?zhàn)略的高度對(duì)改革進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，這是中央的一貫要求?；蛟S強(qiáng)調(diào)“頂層”也包含了對(duì)最高層級(jí)的改革領(lǐng)導(dǎo)者加強(qiáng)改革設(shè)計(jì)的要求，但事實(shí)上，我國(guó)改革從來(lái)就是自上而下和自下而上互動(dòng)和結(jié)合的結(jié)果。鄧小平多次講過(guò)，中央設(shè)計(jì)的改革方案很多來(lái)自基層的創(chuàng)新實(shí)踐。1987年6月12日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)外賓時(shí)說(shuō)，“開(kāi)始的時(shí)候，并不是所有的人都贊成改革。有兩個(gè)省帶頭”，一個(gè)是四川，一個(gè)是安徽，“我們就是根據(jù)這兩個(gè)省積累的經(jīng)驗(yàn)，制定了關(guān)于改革的方針政策”。他明確承認(rèn)，農(nóng)村改革中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“不是我們中央的功績(jī)”。即使改革方案不是來(lái)源于地方經(jīng)驗(yàn)，改革方案的實(shí)施也要從地方基層的試點(diǎn)開(kāi)始。因?yàn)橹袊?guó)作為一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)體制的國(guó)家，許多地方就是國(guó)家的縮小版，地方基層的“設(shè)計(jì)”往往也可以成為頂層的“設(shè)計(jì)”。所以自古就有“宰相必起于州部”的說(shuō)法，有了治理一個(gè)縣、一個(gè)省的經(jīng)驗(yàn)，就具備了治理整個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

在改革的現(xiàn)實(shí)中，加強(qiáng)基層地方的改革試驗(yàn)，正是改革“頂層設(shè)計(jì)”的一部分。比如說(shuō)，在國(guó)家發(fā)改委制定的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，就明確要求“在新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)特區(qū)要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)愛(ài)拼敢贏、敢為人先、勇于探索、開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，率先試驗(yàn)一些重大改革措施，爭(zhēng)取率先突破，繼續(xù)發(fā)揮改革開(kāi)放示范和帶動(dòng)作用”。中央正指望地方創(chuàng)造改革經(jīng)驗(yàn)，“率先突破”，“發(fā)揮改革開(kāi)放示范和帶動(dòng)作用”呢！對(duì)期待中央加快改革頂層設(shè)計(jì)的地方官員來(lái)說(shuō)，中央已經(jīng)把球回踢給了他們。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平所提出的“鄧小平理論”就是一個(gè)中國(guó)改革的頂層設(shè)計(jì)，歷次黨代表大會(huì)的工作報(bào)告則都是階段性的改革頂層設(shè)計(jì)，改革的原則和方針政策都是十分明確的，關(guān)鍵在于各地根據(jù)本地實(shí)際創(chuàng)造性地加以貫徹落實(shí)，從而充分體現(xiàn)并且豐富和完善中央的“頂層設(shè)計(jì)”。雖然許多重要改革仍然需要自上而下的部署，但地方基層積極進(jìn)行試驗(yàn)、試點(diǎn)，始終是地方基層參與改革頂層設(shè)計(jì)的必要環(huán)節(jié)。

地方率先改革是大勢(shì)所趨也是策略需要

中央判斷本世紀(jì)頭20年是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，如果說(shuō)前10是發(fā)展機(jī)遇期的話(huà)，那么后10不僅僅是發(fā)展機(jī)遇期，也是改革機(jī)遇期。早在1982年為從1980年到2000年20年的奮斗目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)鄧小平曾經(jīng)說(shuō)，“前10年要為后10年做好準(zhǔn)備”。就本世紀(jì)頭20年來(lái)說(shuō)，前10年的發(fā)展不僅為后10年的發(fā)展做了準(zhǔn)備，也為后10年的改革做了準(zhǔn)備。而如果說(shuō)頭20年戰(zhàn)略機(jī)遇期結(jié)束的時(shí)候中國(guó)還將面臨更長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展機(jī)遇期的話(huà)，那么，從現(xiàn)在開(kāi)始的 10年就要為今后一二十年的發(fā)展做好準(zhǔn)備。這個(gè)準(zhǔn)備首要一條就是改革。人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在以科學(xué)發(fā)展為主題、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線(xiàn)的“十二五”時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)干部需要出的政績(jī)已經(jīng)從“發(fā)展政績(jī)”轉(zhuǎn)移到“改革政績(jī)”了。一方面，改革開(kāi)放30多年來(lái)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的能量已經(jīng)釋放到了極限，誰(shuí)能通過(guò)改革形成新的發(fā)展方式，誰(shuí)就能夠掌握新的發(fā)展階段的發(fā)展先機(jī)、占領(lǐng)新的發(fā)展高地。另一方面，從改革開(kāi)放前30年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，真正發(fā)展得快的地方，也都是先出了“改革政績(jī)”，然后才創(chuàng)造出“發(fā)展政績(jī)”的。在現(xiàn)階段，如果從各地政府網(wǎng)站上查閱政府工作報(bào)告以及當(dāng)?shù)氐摹笆濉币?guī)劃，人們可以看到，傳統(tǒng)發(fā)展方式仍具有很強(qiáng)的慣性作用。在“大干快上”的氛圍仍然濃厚的背景下，誰(shuí)大膽改革，誰(shuí)就可能先出“改革政績(jī)”。

此外，筆者之所以強(qiáng)烈建議地方積極主動(dòng)地推進(jìn)改革，也是因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)改革要想盡快有所突破，關(guān)鍵并不在“頂層”，而在地方基層，這是因?yàn)?，“頂層”改革和“基層”改革孰先孰后必須服從于先易后難的策略原則。改革是從一種利益關(guān)系格局向更合理的利益關(guān)系格局轉(zhuǎn)變、從一種治理方式向更合理高效的治理方式轉(zhuǎn)變，必須以不導(dǎo)致社會(huì)秩序劇烈動(dòng)蕩為前提，如果出現(xiàn)社會(huì)秩序的劇烈變動(dòng)以至于影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局的話(huà)，推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變的改革政策就會(huì)損害大多數(shù)人的利益而不具備政治合法性。從實(shí)際情況看，恰恰是頂層的改革涉及最核心的利益關(guān)系的調(diào)整，每走一步都是“敏感”問(wèn)題，有可能引起震動(dòng)、震蕩，調(diào)整起來(lái)困難重重。而地方和基層的權(quán)力始終在上級(jí)政權(quán)的控制之下，地方和基層無(wú)論怎么改革，都可以在可控、有序的前提下進(jìn)行，可以成為頂層改革的一種試驗(yàn)，使整個(gè)改革穩(wěn)妥有序、水到渠成，而不會(huì)導(dǎo)致失控和失序的問(wèn)題。