“縣治則國治，縣安則國安。”順德的縣級政府改革對奠定國家的基礎(chǔ)改革具有重要意義。本文作者系“順德深化行政管理體制改革研究”項目組組長，文章代表了作者對順德改革的新認(rèn)識。
在最近兩年的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，順德作為一個縣級政府，果敢地站在改革的前沿，建立了大部門管理體制，有效地破解了影響經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一些深層次的體制性、結(jié)構(gòu)性、制度性難題。如果說中央在2008年《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中還只是提出“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的話，那么在2011年的“十二五”規(guī)劃綱要中，則明確提出“堅定推進(jìn)大部門制改革”。從“探索實行”到 “堅定推進(jìn)”，表明中央認(rèn)識到大部門制改革業(yè)已成為必然趨勢。為此，進(jìn)一步梳理順德的大部門制改革基本做法和主要特點，闡述它為全國縣級政府深化政治與行政體制改革提供的可資借鑒的經(jīng)驗和意義，是十分有益的。
順德大部門制改革的基本做法
各國的現(xiàn)代政府，普遍建立于資產(chǎn)階級革命勝利之后。當(dāng)今世界，無論哪國的中央政無論是哪一國的中央政府或地方政府，都要根據(jù)其擔(dān)負(fù)的管理職能，設(shè)置部門機(jī)構(gòu)，并由此決定其機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少和規(guī)模大小。設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，一般有小部門制與大部門制兩種類型。小部門制，即小部門體制，也簡稱小部制，其特征是“小職能、窄領(lǐng)域、多機(jī)構(gòu)”，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多。大部門制，即大部門體制，也簡稱大部制，它與小部制恰好相反，是一種政府實施綜合管理的組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，政府的部門應(yīng)加大橫向覆蓋的范圍，將類似職能盡量集中在一個大的部門之中，從而使管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，機(jī)構(gòu)之間扯皮少。兩種類型，不存在絕對的錯誤與正確之分。一般而言，在工業(yè)化的初始階段，為了履行經(jīng)濟(jì)和社會的管理職能，政府是按小部制設(shè)置機(jī)構(gòu)的，比較有利于推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展；而在工業(yè)化逐步成長成熟或?qū)崿F(xiàn)之后，政府則要轉(zhuǎn)向按大部制設(shè)置機(jī)構(gòu)。當(dāng)代發(fā)達(dá)國家，就是按照大部制的原則和要求設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的。作為中央政府，設(shè)立機(jī)構(gòu)不超過20個，如新西蘭19個，美國15個，英國18個，俄羅斯16個，日本12個；州（?。┮患壌蠹s15個左右；郡（縣）一級大約10個左右。
在中國最近的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革之前，各級政府實行的仍然是小部門體制。以縣一級為例，縣級機(jī)構(gòu)一般設(shè)有40—50個，如順德就設(shè)有41個機(jī)構(gòu)。由于部門機(jī)構(gòu)過多，形成職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，既造成部門之間推諉扯皮，又導(dǎo)致政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。因此，適應(yīng)著中國現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立完善的需要，有必要確立大部制的原則，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。
順德在本次的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，于2009年9月16日公布了大部制改革的“三定”方案，對現(xiàn)有的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合優(yōu)化。黨政系統(tǒng)共綜合設(shè)置了16個工作部門，其中黨委部門6個：紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)、區(qū)委辦公室、組織部、宣傳部、政法委員會、社會工作部；政府部門10個：發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局、教育局、民政宗教和外事僑務(wù)局、公安局、國土城建和水利局、文體旅游局、衛(wèi)生和人口計劃生育局、政務(wù)監(jiān)察和審計局、環(huán)境運輸和城市管理局。另設(shè)有一些歸口管理法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如城市管理行政執(zhí)法局歸口環(huán)境運輸和城市管理局，企業(yè)投資服務(wù)局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局，安全生產(chǎn)執(zhí)法局和市場公平交易局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局，行政審批管理局歸口辦公室，社會保障基金管理局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局。從41個機(jī)構(gòu)到16個機(jī)構(gòu)，順德的政府機(jī)構(gòu)改革確實遵循了大部門制的管理趨勢和本質(zhì)要求，是按著大教育、大衛(wèi)生、大文化、大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、大社會管理、大公共服務(wù)的理念而構(gòu)思的產(chǎn)物。由于具有真實的創(chuàng)新性，順德的大部制改革被媒體譽為猶如“石破天驚”，引發(fā)了全國的關(guān)注。
順德大部門制改革的主要特點
順德的大部制改革，既遵循了國外通行的規(guī)律，但又不是照著西方國家的葫蘆來畫瓢的。中國和西方發(fā)達(dá)國家的國情不同，最明顯的如：在行政層級中黨政機(jī)構(gòu)并存。此外，中國還沒有完全實現(xiàn)工業(yè)化，市場經(jīng)濟(jì)還不完全成熟，公民意識有待加強(qiáng)和提高，社會管理任務(wù)仍然十分繁重，權(quán)力過分集中的弊端尚未完全克服，等等。順德的大部制改革，很好地將中國特色社會主義和大部制共同原則結(jié)合起來，解決了很多難題，呈現(xiàn)出新特點。
第一，妥善解決了黨政關(guān)系問題，實現(xiàn)了以黨領(lǐng)政、黨政聯(lián)動新模式。在機(jī)構(gòu)改革中，如何處理好黨政關(guān)系，能不能把黨委、政府系統(tǒng)之間同類職責(zé)的機(jī)構(gòu)加以合并設(shè)置，一直是最難的問題。就是到了現(xiàn)在，全國其他地方也還是止步于此，例如：辦公室仍然按黨、政分設(shè)，組織人事部門也仍然組織部與人事部門分設(shè)?？上驳氖?，順德做出了突破。黨委不設(shè)置與政府對口的部門，工作密切聯(lián)系的部門，則合署辦公，例如，黨委辦與政府辦合署辦公；組織部與人事局以及編制辦合署辦公；宣傳部和文體廣電新聞出版局合署辦公；社會工作部和統(tǒng)戰(zhàn)部、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等合署辦公；民族宗教和外事僑務(wù)局同僑聯(lián)合署辦公；政法委員會和司法局合署辦公；創(chuàng)新性地實現(xiàn)了以黨領(lǐng)政、黨政聯(lián)動，開創(chuàng)了黨政同體、同心共治的新治理模式。
第二，妥善地解決了權(quán)力過分集中的問題，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對分離。從橫向權(quán)能上分析，將權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是一個客觀規(guī)律和事實。對政府管理而言，如果把三權(quán)合一，同一個政府機(jī)構(gòu)既當(dāng)“組織員”，又當(dāng)“運動員”，還當(dāng)“裁判員”，弊端實在太多。由此，必須把三權(quán)分離，既相互制約又相互協(xié)調(diào)。現(xiàn)在，西方國家以及香港、新加坡等，在政府管理中就實行了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機(jī)制。針對我國目前普遍存在著行政權(quán)力“三合一”的情況，順德大膽提出“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨立化”，“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移、監(jiān)督權(quán)外移”的新理路，其具體做法是：一是將決策權(quán)分為政策制定權(quán)和政策審定權(quán)，分別交予“四套班子”和黨政局級部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議，這是決策權(quán)的集中化和上移；二是將執(zhí)行權(quán)交予局級部門下屬的股（科、室）和法定獨立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這是執(zhí)行權(quán)的專業(yè)化和下移；三是將監(jiān)督權(quán)交予紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)和政務(wù)監(jiān)察和審計局，相對于其他行政部門而言，是獨立化和外移，同時，也強(qiáng)調(diào)行政體制外的監(jiān)督，包括強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。順德建立黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效運行新機(jī)制，比較好地解決了權(quán)力過分集中和缺乏監(jiān)督的問題。
第三，妥善解決了只重經(jīng)濟(jì)不重社會的問題，實現(xiàn)了從管制型政府到服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變。順德通過大部制改革，做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，真正轉(zhuǎn)變政府職能，使政府全面履行公共服務(wù)職能。在當(dāng)代，政府管理應(yīng)向公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，由“管制型政府”變?yōu)椤胺?wù)型政府”。政府管理的目標(biāo)就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。順德按照大部制的要求，設(shè)立16個黨政機(jī)構(gòu)，雖然政府機(jī)構(gòu)大幅度減少了六成，但是政府服務(wù)的職能卻得到了全面的提升和加強(qiáng)。機(jī)構(gòu)減少的目的，還在于開放公共事務(wù)，促進(jìn)全社會參與公共事務(wù)治理。順德大部制改革突出了政府的公共服務(wù)和社會治理功能，由此初步形成了全社會共同參與管理的新格局。
順德大部門制改革的啟示意義
順德大部門制改革的成功實踐，其意義當(dāng)然不會只限于自身的一隅范圍。人們有足夠的理由相信，在順德能夠做到的事情，其他地方也一定能夠做到；順德所走出來的這條路，也是其他地方應(yīng)該要走的路。事實也正是這樣，現(xiàn)在，廣東已要求其他的縣級政府按照順德的大部制模式進(jìn)行改革，這說明順德大部制模式具有可行性和普適性。那么，順德大部門制改革的啟示意義在哪些方面呢？主要有二：
其一，順德的縣級政府改革是奠定國家基礎(chǔ)的改革。順德的大部門制改革，是作為縣一級政府的改革。當(dāng)代中國，在地方行政區(qū)域?qū)蛹壷校h級政府是和省、市級政府一樣，除了外交、國防之外，具有完整的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等管理職能的政權(quán)組織，而縣與省、市級政府相比，又處在最下端。目前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的政府，但它在職能上差了很多，例如，沒有獨立的財政、公安、司法、教育、文衛(wèi)等管理職能和部門系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實不過是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，因而完全不能比之于縣。在中國歷史上的絕大部分年代里，縣以下的鄉(xiāng)村屬于鄉(xiāng)紳自治地帶。因此，中國從秦朝確立郡縣制開始，便把縣作為最基本的一級政權(quán)組織，政權(quán)止于縣?？h對于國家能否穩(wěn)定并且持續(xù)地發(fā)展至為關(guān)鍵，這就產(chǎn)生了“縣治則國治、縣安則國安”的認(rèn)識。順德的大部門制改革，把縣一級的政府機(jī)構(gòu)理順了，使之推入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的運行軌道，這就為全國2859個縣級政府（其中包括市轄區(qū)856、縣級市368、縣1463、自治縣117、旗49、自治旗3、特區(qū)2、林區(qū)1）樹立了樣榜，功不可沒。如果全國的縣級政府都改革好了，當(dāng)然就為國家奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，也為其他行政層級的政府改革創(chuàng)造了有利的條件。
其二，順德的縣級政府改革構(gòu)成了政治體制改革突破口的突破口。中國開展政治體制改革30 多年來，人們就如何推進(jìn)政治體制改革，不斷地提出“突破口”的問題。如先后提出了把“干部制度改革”、“黨政分開”、“人大制度改革”、“選舉制度改革”、“實行黨內(nèi)民主”、“行政體制改革”、“建立官員財產(chǎn)申報制度”、“監(jiān)督體制改革”、“司法體制改革”、“新聞媒體改革”、“財政預(yù)算制度改革”、“發(fā)展村民自治的基層人民民主”、“保障人民權(quán)利”、“擴(kuò)大政治參與”、“培育公民社會”等等作為政治體制改革突破口的提法，不一而足?，F(xiàn)在看來，以縣級政治體制改革作為中國政治體制改革的突破口，要比起其他提法好的多，現(xiàn)實的多。順德的大部門制改革，雖然屬于行政體制改革范疇，但由于行政體制改革本身是政治體制改革的一個組成部分，它所進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，行政權(quán)力劃分和制約、行政監(jiān)督體制改革，行政決策體制改革，社會管理體制改革等等，必然牽動和涉及到黨政關(guān)系改革、人大制度改革、政協(xié)制度改革、選舉制度和干部人事制度改革、司法體制改革乃至于執(zhí)政黨自身制度的建設(shè)和改革等等方面，由此造成縣級的全方位的政治體制改革。因此，縣級政府改革構(gòu)成了整個政治體制改革突破口的突破口，成為推動全面政治體制改革的現(xiàn)實的、強(qiáng)有力的抓手。（作者為國家行政學(xué)院科研部主任、教授；原載《同舟共進(jìn)》2011年第9期）
