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“尋租”空間是怎樣產(chǎn)生的

行政審批制度改革效果不彰原因是復(fù)雜的。

行政審批制度改革，即使到現(xiàn)在，也沒(méi)有完全到位，很多審批，如項(xiàng)目審批是需要撤掉的。在實(shí)踐中，項(xiàng)目審批，往往需要一個(gè)過(guò)程，而商機(jī)不待人，如果先審批，然后開(kāi)始，往往商機(jī)已經(jīng)失去。所以，實(shí)際上都是這么運(yùn)作的：先開(kāi)始項(xiàng)目，然后審批同時(shí)開(kāi)始，一旦批準(zhǔn)了，項(xiàng)目也已經(jīng)差不多可以運(yùn)作了。這時(shí)，為了更好地開(kāi)展項(xiàng)目，就需要盡快得到批準(zhǔn)。恰在此時(shí)，負(fù)責(zé)審批的政府官員就有了尋租的空間。對(duì)負(fù)責(zé)任的官員來(lái)說(shuō)，他們會(huì)加快審批服務(wù)。但是對(duì)于不負(fù)責(zé)任的官員來(lái)說(shuō)，就有了尋租的機(jī)會(huì)。所以，這樣的項(xiàng)目審批，實(shí)際上是沒(méi)有必要的。只要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了相關(guān)的評(píng)估，然后符合一些要求就可以了。在這一過(guò)程中，政府要做的是如何讓項(xiàng)目符合相關(guān)的要求，比如環(huán)境評(píng)估的要求，消防的要求，而不是僅僅給予審批合格或者不合格。

行政審批的很多項(xiàng)目缺乏監(jiān)督，很容易給尋租提供空間。比如一個(gè)建筑項(xiàng)目，比較容易出問(wèn)題的是容積率。經(jīng)過(guò)審批制度改革，申請(qǐng)資料的提交，審批流程的運(yùn)作，都有了很規(guī)范的規(guī)則，但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里，很多規(guī)則其實(shí)是形同虛設(shè)，只是好看而已。比如行政審批大廳有監(jiān)督機(jī)制，有投訴機(jī)制，但是企業(yè)一般不會(huì)去投訴的，因?yàn)橐坏┩对V，可能投訴成功了，但是項(xiàng)目失敗了。對(duì)此，需要的不是無(wú)效的形式化的監(jiān)督，需要的是消費(fèi)者實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督。所以，這時(shí)要做的，不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督，而應(yīng)該是審批結(jié)果本身的公開(kāi)和透明。

行政審批是權(quán)力尋租，還是公共服務(wù)

行政審批應(yīng)該把權(quán)力下放到基層的崗位，讓其擁有權(quán)力，且承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)在，行政審批的權(quán)力往往不是配置給一線工作人員，而是配置給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)不在一線，于是，行政審批中心往往是掛號(hào)，但不看病，即使看病，也不是真的看病。一線的工作人員沒(méi)有審批權(quán)，不在一線的領(lǐng)導(dǎo)有審批權(quán)，行政審批大廳設(shè)置的種種服務(wù)流程和監(jiān)督安排，勢(shì)必流于形式。一線的工作人員有很多經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，但他們卻無(wú)權(quán)利用。領(lǐng)導(dǎo)在后方，卻可以憑自己有限的接觸，來(lái)隨意進(jìn)行審批。其結(jié)果是，行政審批的組織化，往往為了領(lǐng)導(dǎo)的目的服務(wù)，而不是為客戶服務(wù)，依法審批就很容易陷入依領(lǐng)導(dǎo)的意志來(lái)審批的漩渦之中，尋租的利益鏈再次編織起來(lái)。

這時(shí)，應(yīng)該做的是，領(lǐng)導(dǎo)人可以有權(quán)力，但要有審批的崗位。領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員的關(guān)系是，一線工作人員有其特定范圍內(nèi)的最高的審批權(quán)，而領(lǐng)導(dǎo)崗位也可以有特定范圍內(nèi)最高的審批權(quán)，或者復(fù)核權(quán)。但一旦在程序上設(shè)了適合領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)和復(fù)核權(quán)，一線的工作就是輔助性的，責(zé)任就是領(lǐng)導(dǎo)的。

審批權(quán)力的崗位化，崗位之間的權(quán)力和責(zé)任分工明確，相互關(guān)系形成一個(gè)程序化的關(guān)系，就可以約束審批權(quán)力的隨意性，減少其尋租的空間。

行政審批制度改革，需要很多物理上的措施。很多地方行政審批大廳，做到了顧客和公務(wù)員之間的平等理念、平等設(shè)施。但是，平等的理念，平等的設(shè)施，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊母窬郑瑓s依然有很大的難度。在這里，公務(wù)員，即使自稱是服務(wù)員，他們也依然是公務(wù)員，哪怕是自稱人民的公仆，人民也只會(huì)伺候他們，而不是讓他們來(lái)伺候人民。因此，這實(shí)際上是一種文化。行政審批到底是權(quán)力尋租，還是公共服務(wù)，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，顯然不會(huì)認(rèn)為自己是權(quán)力尋租者，是在提供公共服務(wù)，但是如何真正成為公共服務(wù)，卻并不是任何措施可以解決的。幾千年來(lái)的官本位文化，似乎在基因里，就養(yǎng)成了權(quán)力尋租的文化，而不是公共服務(wù)的文化。要把物理設(shè)施，制度設(shè)計(jì)，法律條文，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的文化，不可能是一天兩天的事情。如果說(shuō)，審批權(quán)力的配置，物理設(shè)施的安排，還可以具體努力，文化的轉(zhuǎn)型，卻需要等待歲月的蹉跎。

當(dāng)然，在市場(chǎng)化、全球化、人口高度流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)里，舊的文化在加快消失，新文化在加速養(yǎng)成。我們看到，在市場(chǎng)化水平高、近距離參與全球化，人口移民化水平比較高的東部地區(qū)，人們對(duì)權(quán)力的追求和看法，正在發(fā)生很大的變化。

規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入審批的程序

顯然，在不規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入，不規(guī)范的上級(jí)權(quán)力介入的情況下，尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開(kāi)來(lái)，更加盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，錯(cuò)綜復(fù)雜，要砍斷它，也更加困難。在這種情況下，最容易想到的做法是，禁止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的介入，這是釜底抽薪的做法，但實(shí)際上不可行。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)畢竟是領(lǐng)導(dǎo)，他在程序上必須介入一線的審批權(quán)，所以，要做的不是禁止，而是規(guī)范。比如對(duì)某個(gè)項(xiàng)目審批，領(lǐng)導(dǎo)可以打電話，可以遞條子，也可以給出自己的建議，但要說(shuō)明原因，填寫(xiě)相應(yīng)的文書(shū)，以表示他們的意見(jiàn)是認(rèn)真的、正式的。而一線工作人員的責(zé)任依然是自己的，也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)可以作為參照，但是一旦批準(zhǔn)了，領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)也依然只是參照，除了錯(cuò)誤，責(zé)任依然是一線工作人員的。這樣，權(quán)力和責(zé)任就對(duì)稱了，而且也可以公開(kāi)監(jiān)督。

所以，行政審批制度改革，實(shí)際上是政府管理權(quán)力和責(zé)任的配置改革。從政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，政府不應(yīng)該事事審批，而是只對(duì)有關(guān)公共利益的事項(xiàng)審批，而且不是一般的、抽象的沒(méi)有具體內(nèi)容的審批，而是具體的、有特定內(nèi)容的審批。從政府內(nèi)部運(yùn)作來(lái)看，各級(jí)政府之間的權(quán)力和責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)和一線審批人員之間崗位權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，都直接關(guān)系到審批權(quán)力如何正常運(yùn)作，而且關(guān)系到尋租空間的大小。權(quán)力和責(zé)任對(duì)稱，層級(jí)之間，領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員之間關(guān)系明確，權(quán)力和責(zé)任完整，那么尋租的空間，從制度上來(lái)說(shuō)，就會(huì)大大下降，行政審批制度改革，也就落實(shí)到位了。

(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)