我國的食品安全屬于分散管理模式，即監(jiān)管職能分散到不同的部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責(zé)還是有一定難度的。監(jiān)管環(huán)節(jié)越多，越容易出問題，就會(huì)導(dǎo)致有害農(nóng)產(chǎn)品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級(jí)政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關(guān)心“菜籃子”、“米袋子”，還應(yīng)該關(guān)注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食的全”，又要保證“食的安”。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)在加大
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：食品安全是全社會(huì)都很關(guān)注的熱點(diǎn)，從 “三聚氰胺”、“瘦肉精”到 “膨大劑”、“催熟劑”，食品安全問題不斷出現(xiàn)。眼下，“地溝油”產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)媒體曝光后又引發(fā)百姓對(duì)食品安全的擔(dān)憂。作為研究食品安全問題的專家，在你看來目前我國食品安全的整體狀況如何？
張?jiān)迫A：總的來講，目前我國的食品安全狀況可以說是 “問題與成效同在”。
為什么現(xiàn)在食品安全問題頻發(fā)？第一個(gè)原因是隨著農(nóng)產(chǎn)品流通比例的增加，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)在加大。農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高，推動(dòng)了過去以自給自足為特點(diǎn)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向商品化、專業(yè)化方向發(fā)展。隨著農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化率的提高，農(nóng)產(chǎn)品在流通加工過程中的風(fēng)險(xiǎn)相比過去而言就變大了。
再一個(gè)是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)境不斷惡化。主要是水、空氣、土壤受到的污染日益加重，這是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的外部環(huán)境問題。這些外部環(huán)境在不斷惡化，一些有害物質(zhì)不斷滲透到農(nóng)產(chǎn)品生長環(huán)境中，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量產(chǎn)生很大的威脅。
最后一個(gè)是，農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)的安全隱患日益增多。過去銷售的農(nóng)產(chǎn)品都是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在銷售的農(nóng)產(chǎn)品更多的是非初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，一般都會(huì)經(jīng)過初加工或深加工的過程。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品在技術(shù)上進(jìn)行一些處理，比如增加保鮮時(shí)間長度、優(yōu)化口感等，這些加工環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品自身的安全品質(zhì)帶來了一定的影響。在加工過程中使用的添加劑、防腐劑等等也會(huì)在一定程度上危及農(nóng)產(chǎn)品安全。
在以上三點(diǎn)中，商品化和加工程度提高是影響食品安全的內(nèi)部因素，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境的變化是外部因素。因?yàn)檫@些因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量比以往增加了安全風(fēng)險(xiǎn)，這也給管理帶來了一定難度。我們知道，產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)越多，農(nóng)產(chǎn)品的安全風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大。目前，農(nóng)產(chǎn)品所處的環(huán)境、所面臨的形勢都在不斷惡化，這就要求監(jiān)管部門需要比以往更多關(guān)注食品安全問題。
隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人們獲取信息的能力不斷提高，媒體和公眾對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和食品的關(guān)注度也不斷提高，從三聚氰胺牛奶到瘦肉精豬肉，給大家的感覺好像是現(xiàn)在吃東西都沒有安全感了。吃什么大家都在疑惑，是不是有什么殘留？食品安全給公眾心理上帶來的不安全感日益嚴(yán)重。
但從現(xiàn)實(shí)來看，近幾年特別是近十年來，國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的力度是在不斷加大的，對(duì)高毒、違禁農(nóng)藥，高殘留獸藥和違禁添加劑的管理都有所加強(qiáng)，管理體制不斷完善，法律法規(guī)也在不斷地理順。
但這些管理上向好的趨勢，還是難以適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品食品安全面臨的嚴(yán)峻形勢。雖然政府的管理在改善，但同時(shí)管理的難度和農(nóng)產(chǎn)品不安全影響因素也在增加。兩方面都在增長造成的狀況就是，政府部門一直都在加強(qiáng)監(jiān)管，體系也在不斷成熟，但現(xiàn)實(shí)中還是存在很多問題。
政府監(jiān)管是關(guān)鍵
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：民以食為天，食品是一個(gè)特殊的商品，各國政府都實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。我國應(yīng)該如何依靠體制機(jī)制來解決農(nóng)產(chǎn)品安全問題？
張?jiān)迫A：總體上講，保障農(nóng)產(chǎn)品和食品安全不僅僅是監(jiān)管的問題。我在自己的著作中也討論過食品安全保障機(jī)制的問題。要保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，主要應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)大的方面著手，一個(gè)是政府的食品安全管理體制，一個(gè)是食品產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量安全保障機(jī)制。
從政府管理體制上講，僅有政府監(jiān)管是不夠的，政府只做監(jiān)管不做服務(wù)也是不夠的，政府既要做好監(jiān)管也要做好服務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全具有公益的性質(zhì)，政府不僅要監(jiān)督企業(yè)做好食品安全工作，還需要進(jìn)行一些服務(wù)性的工作，比如指導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)保障食品安全工作。另外，除了監(jiān)管和服務(wù)之外，政府還應(yīng)該對(duì)生產(chǎn)者有一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。當(dāng)然，這種激勵(lì)的形式可以是直接的，也可以是間接的。
從食品產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量安全保障機(jī)制來講，只有企業(yè)、農(nóng)戶、合作社等生產(chǎn)主體，和超市、集貿(mào)市場等經(jīng)營、流通主體一起努力，才能共同做好農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量保障工作。
從產(chǎn)業(yè)方面來講，有三個(gè)保障機(jī)制能夠起到保障農(nóng)產(chǎn)品食品安全作用，第一個(gè)是食品產(chǎn)業(yè)縱向一體化以及企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量安全控制?？v向一體化是指一個(gè)企業(yè)為了保證質(zhì)量安全，從產(chǎn)品源頭、基地到運(yùn)輸、加工、銷售，都由企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部控制。食品產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)不僅通過自身內(nèi)部的質(zhì)量安全控制來提高產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平，而且可以在其所在的食品生產(chǎn)行業(yè)起到食品安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)作用。第二個(gè)保障機(jī)制是食品工業(yè)鏈中生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的縱向契約協(xié)作?？v向契約協(xié)作是發(fā)達(dá)國家食品供給鏈中常見的一種食品安全保障機(jī)制形式，也必將是未來中國食品業(yè)公司之間和公司與農(nóng)戶之間主要采用的合作形式。第三個(gè)是農(nóng)民合作組織。農(nóng)戶小、散、不好管理的特點(diǎn)導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不易控制。在這種情況下通過一個(gè)合作組織把農(nóng)民組織起來，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、同樣的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行生產(chǎn)，將是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一個(gè)有效機(jī)制。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織就是一種重要的食品安全保障組織形式。合作經(jīng)濟(jì)組織可以將農(nóng)戶組織起來，提供統(tǒng)一的生產(chǎn)原料，遵守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)操作規(guī)范，并創(chuàng)立合作組織自己的品牌進(jìn)行統(tǒng)一銷售等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國外的經(jīng)驗(yàn)也說明，要達(dá)到一定的質(zhì)量要求，通過小而散的農(nóng)戶個(gè)體是很難實(shí)現(xiàn)的，而通過農(nóng)民合作的形式則是比較有效的。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：今年夏天，五部委聯(lián)合發(fā)出公告，要求在今年年底禁用十種高毒農(nóng)藥，這也是我國在食品安全監(jiān)管方面采取的又一個(gè)有力舉措，你如何評(píng)價(jià)我國對(duì)農(nóng)產(chǎn)品食品的監(jiān)管？
張?jiān)迫A：我總結(jié)了一下，國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品食品的監(jiān)管體系，從2003年開始經(jīng)歷了五次大的調(diào)整。
第一次是2003年國家食品與藥品監(jiān)督管理局的成立。食藥部門被定位為食品安全的綜合監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
第二次是2004年9月國務(wù)院頒布的 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》。其中有兩項(xiàng)重要的規(guī)定，第一項(xiàng)是進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。這種方式一直沿用到現(xiàn)在，食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售這幾個(gè)主要環(huán)節(jié)由不同的部門來負(fù)責(zé)。第二項(xiàng)就是強(qiáng)化地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管的責(zé)任，這一點(diǎn)后來也一再被提及，逐步提高對(duì)地方政府的要求。
第三次是2007年成立國家產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組。
第四次是2008年國家食藥局又劃歸到衛(wèi)生部，職能上也有了調(diào)整，將國家食品藥品監(jiān)督管理局綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)劃入衛(wèi)生部。將衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)，劃給國家食品藥品監(jiān)督管理局。衛(wèi)生部增加組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品法典，建立國家基本藥物制度的職責(zé)。
第五次是2010年成立國務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有15個(gè)部門參加，主要職責(zé)是分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室，具體承擔(dān)委員會(huì)的日常工作。
通過國家管理體制這五次大的調(diào)整，就可以看出這十年來，國家對(duì)食品安全監(jiān)管工作下了很大力氣。目前來看，食品安全監(jiān)管體系是成型了也成熟了。過去大家說，原來的食品監(jiān)管是“多頭管理”、呈現(xiàn)“九龍不治水”的局面，針對(duì)這樣的問題，國家通過設(shè)置食品安全委員會(huì)，在全局上協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品食品安全管理的能力增強(qiáng)了。地方上也成立了一些食品安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，綜合統(tǒng)一進(jìn)行食品安全管理的能力也增強(qiáng)了。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：按照上面所談的五個(gè)方面，國家構(gòu)建的監(jiān)管體系已經(jīng)比較嚴(yán)密了，但是安全問題還是經(jīng)常出現(xiàn)，你認(rèn)為政府監(jiān)管體系需要進(jìn)行哪些方面的改進(jìn)？
張?jiān)迫A：我國屬于分散管理模式，即監(jiān)管職能分散到不同的部門。雖然有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門，但實(shí)際的職能還是分散于不同部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責(zé)還是有一定難度的。
比如，前一段時(shí)間曝光了“毒豆芽”事件，豆芽是“初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”還是“加工品”呢？應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部門還是衛(wèi)生部門監(jiān)管呢？在目前由各部門分散管理的狀態(tài)下，有些問題就不好界定。許多農(nóng)產(chǎn)品都面臨這樣的問題。所以，這個(gè)分散管理是存在一定弊端的，環(huán)節(jié)越多，越容易出問題，就會(huì)導(dǎo)致有害農(nóng)產(chǎn)品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級(jí)政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關(guān)心“菜籃子”、“米袋子”，還應(yīng)該關(guān)注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食得全”，又要保證“食得安”。
食品安全宜實(shí)行集中監(jiān)管
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：面對(duì)層出不窮的食品安全問題，如何加強(qiáng)監(jiān)管才能有效減少這些問題的出現(xiàn)？
張?jiān)迫A：從長遠(yuǎn)來看，還是集中監(jiān)管能夠比較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的保證。建議由一個(gè)或兩個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，而不是由多個(gè)部門共同負(fù)責(zé)。這樣一旦食品安全出了問題，比較容易找到哪一個(gè)部門來負(fù)責(zé)。
我認(rèn)為，食品安全監(jiān)管理想的狀態(tài)就是由單一的部門來執(zhí)行，這樣可以有效地進(jìn)行管理。曾經(jīng)有人表示，國際上實(shí)行食品安全集中監(jiān)管的國家都是加拿大、丹麥這樣的國家，人口少容易實(shí)現(xiàn)集中管理，而中國很大，生產(chǎn)者眾多，特別是小農(nóng)戶眾多，好像難以實(shí)現(xiàn)集中監(jiān)管。但是我認(rèn)為，全產(chǎn)業(yè)鏈的集中管理不但可以實(shí)現(xiàn)集中監(jiān)管，而且行政效率會(huì)更高，管理?xiàng)l例會(huì)更精簡，可以真正實(shí)現(xiàn)無縫隙的管理。在這種情況下，生產(chǎn)者被重復(fù)管理的情況也會(huì)減少，會(huì)更愿意遵守管理規(guī)定。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：我國的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國外相比似乎更低。許多生產(chǎn)者注重農(nóng)產(chǎn)品和食品安全多數(shù)時(shí)候也是因?yàn)橐櫦皣馐袌龆皇菄鴥?nèi)。你對(duì)這種標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象有什么看法？
張?jiān)迫A：我國的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與其他發(fā)達(dá)國家相比的確比較低，標(biāo)準(zhǔn)的多和雜也是問題所在。讓大家生氣的一個(gè)現(xiàn)象就是，最高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品出口，而國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品卻是相對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)的，既然可以生產(chǎn)出高質(zhì)量的東西，為什么不可以向國內(nèi)消費(fèi)者提供？從深層次來講，食品也像其他商品一樣，存在分等分級(jí)的問題。但食品與其他商品的不同之處在于，食品應(yīng)該達(dá)到一個(gè)硬性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即安全標(biāo)準(zhǔn)。安全是農(nóng)產(chǎn)品食品的底線，不能不安全，在安全的底線上再進(jìn)行分等分級(jí)。
國內(nèi)和國際標(biāo)準(zhǔn)的差距也是影響國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品食品安全的重要因素。標(biāo)準(zhǔn)低，企業(yè)達(dá)到這種不安全的低標(biāo)準(zhǔn)就可以銷售，即便不安全但它是符合標(biāo)準(zhǔn)的，監(jiān)測部門也就無能為力。在法律上，生產(chǎn)者就沒有責(zé)任。但這種低標(biāo)準(zhǔn)的確有害，特別是對(duì)某些特殊人群，比如老人和兒童。標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)、低水平對(duì)消費(fèi)者而言是一個(gè)隱患，對(duì)生產(chǎn)者也是不好的引導(dǎo)。
從成本價(jià)格來講，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)影響產(chǎn)量，造成生產(chǎn)者退出、食品價(jià)格上升，可能會(huì)產(chǎn)生有些人“吃不上”的問題，也可能連帶產(chǎn)生失業(yè)、收入問題，這些問題交織在一起，也是很多人擔(dān)心的原因。
成本問題確實(shí)存在，但如今國家的溫飽問題已經(jīng)解決，大家的需求已經(jīng)從“吃飽”轉(zhuǎn)換到“吃好”，在這種消費(fèi)者要求轉(zhuǎn)變的情況下，食品安全監(jiān)管對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求應(yīng)該提高。對(duì)糧食、肉類、奶、蔬菜應(yīng)該有比過去更高的標(biāo)準(zhǔn)。從成本來講，如果大家都生產(chǎn)安全的高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，整體環(huán)境好了，規(guī)模經(jīng)濟(jì)使成本的上升就不會(huì)太高，恰恰是少數(shù)生產(chǎn)者生產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)食品的價(jià)格會(huì)很高。
價(jià)格是最好的信號(hào)，讓價(jià)格來引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，這樣市場就會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)良性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：價(jià)格信號(hào)的調(diào)節(jié)作用能夠影響農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)品質(zhì)，還有其他的影響方式能在利益上引導(dǎo)生產(chǎn)者主動(dòng)保證產(chǎn)品的安全和質(zhì)量嗎？
張?jiān)迫A：價(jià)格是最好的調(diào)節(jié)手段，其他的還是要從監(jiān)管上來切入。對(duì)高毒違禁農(nóng)藥的監(jiān)管要加強(qiáng)，對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管也要加強(qiáng)，不讓這些高毒違禁農(nóng)藥進(jìn)入農(nóng)資市場，農(nóng)民也就不會(huì)去使用。還有就是要做好服務(wù)，讓農(nóng)民和其他生產(chǎn)者能夠更好地接受實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的技術(shù)，比如農(nóng)藥劑量和使用時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等等。對(duì)企業(yè)也是一樣，添加劑要有合理使用的規(guī)范。政府應(yīng)該有相應(yīng)的培訓(xùn)服務(wù)，這樣的服務(wù)工作對(duì)食品安全這樣的具有社會(huì)公益性質(zhì)的事業(yè)，是更為有效的引導(dǎo)方式。
