二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務(wù)上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負責（省級以下土地管理部門的主要領(lǐng)導任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級政府）。這種土地管理體制實質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權(quán)管”、“不管”又影響地方經(jīng)濟發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn)；在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構(gòu)的執(zhí)法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅(qū)動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象（2001-2009年的全國土地違法案件的數(shù)據(jù)就是一個較好的佐證，見表1）。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。