中央全面深化改革領導小組9月29日召開了第五次會議，審議了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，建議進一步修改完善后將按程序報批實施。

《財經(jīng)國家周刊》記者從國土資源部獲悉，同樣關乎“三農(nóng)”問題，征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市改革、農(nóng)村宅基地制度改革，這三項改革試點方案原計劃也于9月底前提交中央審議，但截至國慶假期前，國土部部長姜大明仍在審改方案。

相比前述由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的改革試點方案，國土部負責牽頭編制的上述三方案更為社會各界關注，改革也更為復雜，決策層對此也相當慎重。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部已經(jīng)有了上述三項改革的成型方案，而上報的可能方式是合成一個大的農(nóng)村土地制度改革試點工作框架意見，后附三個改革試點方案。

非公益不征收

《財經(jīng)國家周刊》記者從國土部獲悉，在征地制度改革方面，此次國土部在改革試點方案草案中明確非公共利益用地退出征收范圍。

這意味著在2015-2017年上半年，試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經(jīng)國家征收為國有建設用地，直接流轉(zhuǎn)入市從事土地開發(fā)經(jīng)營。

在征地補償標準上，試點方案擬全面推行在征地補償安置費中足額單獨安排發(fā)放被征地農(nóng)民社會保障資金；在增值收益分配上，規(guī)定在征地補償安置現(xiàn)有基礎上，在土地有償使用收入中劃出一定比例用于被征地農(nóng)民安置。

試點方案明確，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地限定在規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)用地范圍內(nèi)，按照存量優(yōu)先、增量補充的原則順序入市。

另一個備受社會各界關注的宅基地制度改革試點方案，也是三項改革方案中最為成熟、最被認可的改革試點方案。最大亮點為：賦予了處于不同區(qū)域宅基地不同含義的"一戶一宅"規(guī)定。

試點方案草案提出，在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行"一戶一宅"、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實"一戶一宅"，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配。

在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實"一戶一宅"。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農(nóng)村住房建設的宅基地權(quán)益。

值得注意的是，雖然改革方案總體思路沒有突破城市人到農(nóng)村買地建住宅的禁令，但方案規(guī)定村莊內(nèi)部退出的宅基地可由集體經(jīng)濟組織按照市場價格回購，預留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地使用。

正道何在

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部此前就試點方案征詢業(yè)界專家意見時，一些重要條款曾遭遇到非議。

接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市改革力度過大。

"我國城郊農(nóng)民只占農(nóng)民比例不到5%，而遠郊農(nóng)民多達95%。一旦土地能夠自由入市，那結(jié)果只能是95%的遠郊農(nóng)民名義上能夠自主入市，但因為沒有開發(fā)機會而淪為空談。而5%的近郊農(nóng)民卻成為不勞而獲的食利階層。"賀雪峰建議，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革要慎重，先期應該以解決江浙地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后閑置的歷史遺留用地入市問題為主。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云同時擔心，三項改革方案彼此關聯(lián)，一旦農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的口子打開，就有可能出現(xiàn)把農(nóng)民宅基地變成農(nóng)村建設用地、再變成經(jīng)營性建設用地入市的亂局。

"出現(xiàn)的后果有可能和增減掛鉤的后果差不多，可能會導致很多農(nóng)村被拆遷，不管農(nóng)民愿不愿意。因為當前農(nóng)民是否是自愿退出宅基地沒法保護。"鄒曉云說。

但在北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁看來，雖然"新土改"一不小心就可能出現(xiàn)地方以改革的名義強權(quán)奪地，但橫豎不準農(nóng)地入市的保守策略有違經(jīng)濟需求。且在"一手征、一手賣"的現(xiàn)行體制下，以行政權(quán)力侵犯農(nóng)民正當財產(chǎn)權(quán)利的行為并不罕見。

周其仁建議，唯有把產(chǎn)權(quán)改革與約束權(quán)力的其他改革結(jié)合起來推進，才是"新土改"的正道。

近期，賀雪峰、周其仁等業(yè)界專家圍繞農(nóng)村土地入市改革進行了深度辯論，時至今日仍在繼續(xù)。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，國土部對于推進三項改革試點相當慎重，總的原則是堅持小范圍、有條件進行，要求嚴格審批、封閉運行、風險可控。

按照國土部制定的試點方案草案，會優(yōu)先在各類國家改革試驗區(qū)等地選擇改革試點。計劃試點方案報中央批準后，今年年底前確定試點地區(qū)，明年正式開展試點，一直持續(xù)到2017年上半年。在2017年6月底前，國土部將完成試點經(jīng)驗的總結(jié)。

但是，由于目前上述三項改革方案并未如期進入到中央審議環(huán)節(jié)，因此試點時間是否會后延還不確定，且中央審議后會否作出較大改變，目前尚不明朗。