住房建設(shè)部3月23日公布了2008年全國住房公積金管理情況：截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699。78億元，繳存余額為12116。24億元，新增余額2511。13億元。對此，住房公積金監(jiān)管司司長張其光在該司今年的工作計劃中稱，今年將抓緊制訂住房公積金支持經(jīng)濟適用住房等建設(shè)試點方案，在征求財政部等部門意見后，報請國務(wù)院批準下發(fā)。
住房公積金和經(jīng)濟適用房都是為了保障居民的居住需求，因此，相對于此前將公積金用于提供汽車消費貸款的建議，將公積金用于經(jīng)濟適用房建設(shè)，似乎更具合理性。在國家保障民生、擴大內(nèi)需的發(fā)展戰(zhàn)略下，此舉確實有助于緩解保障性住房建設(shè)的資金壓力，提高我國住房保障水平。如果能合理運用、有效監(jiān)督，只要經(jīng)適房賣得出去，住房公積金的安全也不是大問題。然而在法律和實際操作層面，住房公積金支持經(jīng)適房建設(shè)依然面臨以下幾個疑問。
首先是使用權(quán)利的問題。根據(jù)國家《住房公積金管理條例》的規(guī)定：職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有；住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則；住房公積金應(yīng)當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。
從上述規(guī)定中可以看出，公積金歸職工個人所有，委托專職機構(gòu)進行管理，法律對其使用用途進行了規(guī)范。按照這種產(chǎn)權(quán)屬性，公積金用途的變更理應(yīng)征得公積金所有者的同意。而從建設(shè)部的規(guī)劃來看，似乎并沒有公開征求意見的程序。在《物權(quán)法》已經(jīng)深入人心的今天，即便《住房公積金管理條例》規(guī)定了公積金管理委員會有管理決策權(quán)，即便不考慮上位法和下位法之間的法律關(guān)系，公眾對公積金用途變更產(chǎn)生質(zhì)疑，也是很自然的。
其次是公平性的問題。住房公積金信貸雖然秉承了保障性、強制性的特質(zhì)，但是對于任何一個繳納住房公積金的個人來說，其權(quán)利和義務(wù)是完全對等的，也即只要繳納的期限足夠長久，任何人均能從住房公積金專戶中獲得優(yōu)惠利率信貸。但經(jīng)適房保障的是低收入社會階層的居住權(quán)利，甚至于大部分中等收入階層的居民都無法享受到。用公積金支持經(jīng)適房建設(shè)，實質(zhì)是用保障大部分人的資金來保障少部分人的居住權(quán)，是本應(yīng)通過財政實現(xiàn)的功能轉(zhuǎn)由社會公眾承擔，這其中的公平性問題誰來回答？而且，公積金首先應(yīng)滿足普通繳納者的公積金貸款需求，如果在支持經(jīng)適房建設(shè)后出現(xiàn)余額不足的狀況，誰來保障公積金所有者的權(quán)益？
第三，住房公積金支持經(jīng)濟適用房建設(shè)應(yīng)采取何種模式。一是直接經(jīng)濟支持，利用公積金余額在全國范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)濟適用房；二是間接信貸支持，通過提供低于商業(yè)貸款利率的優(yōu)惠信貸支持全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟適用房建設(shè)。從上述對住房公積金賬戶金融性的分析來看，通過優(yōu)惠信貸支持的可能性較大，但是實際上依然存在制度性障礙。畢竟住房公積金管理職能隸屬于住房建設(shè)部，其本身并非金融機構(gòu)，為經(jīng)濟適用房提供信貸支持與現(xiàn)有的金融管理體制不合。
最后，住房公積金支持經(jīng)濟適用房建設(shè)是否具備可持續(xù)性。據(jù)建設(shè)部披露的數(shù)據(jù)，截至2008年末，全國住房公積金沉淀資金為3193。02億元，較2007年2186。55億元大幅增加了46%。其主要原因之一就是，受房地產(chǎn)市場景氣狀況影響個貸率明顯回落。那么，如果2009年下半年中國經(jīng)濟開始全面復(fù)蘇，居民住房消費需求將可能再度升溫。屆時住房公積金的沉淀率可能會出現(xiàn)明顯的下滑，公積金專戶是否能為全國經(jīng)濟適用房建設(shè)提供周期較長的信貸支持，尚不得而知。
住房公積金能否用于經(jīng)適房建設(shè)，這在某些部門看來，也許不是什么問題，但站在公積金所有者的角度，這卻是個實實在在的問題。近幾年來，住房公積金領(lǐng)域大案頻發(fā)，地方政府擠占、挪用的現(xiàn)象也時有發(fā)生，因此不斷有專家、人大代表呼吁改革公積金管理制度。要改革，恐怕就回避不了下面這幾個問題：公積金繳納人與公積金管理中心之間究竟是怎樣的法律關(guān)系？公積金所有者是否對公積金使用具有話語權(quán)？這才是公積金制度改革中最深切的問題。
(作者系復(fù)旦大學金融學博士)
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