7月9日，財政部發(fā)布的關(guān)于推進省直接管理縣財政改革意見要求，在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎(chǔ)上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責任，同時，在轉(zhuǎn)移支付、財政預決算、資金往來、財政結(jié)算等方面，均由省級財政直接確定和直接下達。財政部稱，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外，全面推進這項財政改革。
應該說，這是近年來在各省實行“強縣擴權(quán)”或“擴權(quán)強縣”改革的基礎(chǔ)上，中央有關(guān)部門對各地探索的進一步規(guī)范和推廣。從理論上講，它的實行對于完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財政基本財力保障制度是有意義的。
然而，在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下，這種財政單兵突進式的改革，能否順利進行并達到制度設計目標，我并不感到樂觀。在我看來，由于其改革的制度性目標和制度性環(huán)境等制約因素，將決定這項改革的前景未必樂觀。
在財政上實行“省管縣”改革的制度背景是現(xiàn)行的“市管縣”體制?！笆泄芸h”體制決定有關(guān)縣域發(fā)展的大部分經(jīng)濟、社會決策權(quán)歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創(chuàng)新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行“省管縣”，一些具有改革意識的省也實行了內(nèi)容大體相同的“強縣擴權(quán)”式改革。事實卻表明，在還存在地級市的行政框架下，通過簡單的行政分權(quán)，不僅不能解決市對縣的影響力，反而產(chǎn)生了一系列新矛盾。
比如，在某些經(jīng)濟較發(fā)展的地級市，在“市管縣”體制下，市對縣是有財力支持的。因“省管縣”后，市級財政就認為再沒有責任了。因此，在某些財政配套資金問題上，原由市級財經(jīng)配套的部分，卻由于管理體制的改變而不能到位，反而加重了一些縣級財政的困難。
再比如，“市管縣”體制不僅僅是財權(quán)問題，干部人事權(quán)是“市管縣”的最重要內(nèi)容。按照目前干部管理體制，地市級黨委直接領(lǐng)導縣級黨委，在一些實行“強縣擴權(quán)”的地區(qū)，無論行政權(quán)力如何改革，官員的任免權(quán)還牢牢掌握在上級黨委。這就決定縣級領(lǐng)導不會有任何抵觸市級領(lǐng)導意志的可能。面對市一級的政績工程，縣級領(lǐng)導也只有盡力而為之。
還比如，“市管縣”體制下形成的工商、稅務、土地、金融等垂直部門的地位，因縣級擴權(quán)而變得更為復雜；其他職能部門也因與市管理脫鉤變得無所適從。它們名義上要對省直屬相關(guān)機關(guān)負責，實際上還要聽命于地市的指令。
也就是說，要解決目前“市管縣”所存在的困境，如果只是在省、市、縣三者的職權(quán)關(guān)系上改革，是很難取得真正成效的。更何況現(xiàn)在只是財政方面的改革，而不是綜合性的改革。在我看來，要突破縣政困境，為發(fā)展縣域經(jīng)濟提供動力，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是縣政的綜合改革。
我所主張的縣政綜合改革與“省管縣”雖然在擴權(quán)方面是一致的，但在最終的體制性目標上則不相同。我所主張的縣政綜合改革應根據(jù)法律所獲得的自治地位而進行，但目前各地實行的“省管縣”只是來源于省的授權(quán)。在這種意義上，“強縣擴權(quán)”和“縣政綜合改革”分屬行政性分權(quán)和法治性分權(quán)。如果說，行政性分權(quán)所解決的是中央與地方的關(guān)系問題，且可以把縣政綜合改革作為縣政改革的基本目標的話，那么，法治性分權(quán)則要解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，法治性分權(quán)的主要目標，是要通過政治體制改革，建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導人的激勵體制，并解決個人選擇問題。當然，財政改革在縣政綜合改革中具有十分重要的位置，只是它不僅僅要解決“省管”還是“市管”的問題，而且要建立在法治分權(quán)基礎(chǔ)上的地方公共財政。
(作者系中國社會科學院農(nóng)村社會問題研究中心主任、教授)
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