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《國(guó)務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》于9月4日全文公布。這是一份重要的文件，它在三個(gè)方面?zhèn)鬟_(dá)了積極信息，即統(tǒng)一的社會(huì)政策、中央財(cái)政出資、重視養(yǎng)老。從公共政策的角度來(lái)看，這些都是重要的政策進(jìn)步。

首先，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(新農(nóng)保)，是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工程。這個(gè)制度建設(shè)起來(lái)以后，將與農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(新農(nóng)合)以及義務(wù)教育制度一起，成為農(nóng)村地區(qū)福利制度的三大支柱，分別保障農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、少有所教。此項(xiàng)制度的中遠(yuǎn)期目標(biāo)，是為農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一的福利體系，提供平均化的公共服務(wù)。它的遠(yuǎn)景目標(biāo)，當(dāng)然是打破城鄉(xiāng)差別、建設(shè)全覆蓋式的國(guó)民福利體系。

其次，要建設(shè)統(tǒng)一的國(guó)民福利體系，核心環(huán)節(jié)之一是中央財(cái)政出資。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助?！边^(guò)去在基礎(chǔ)教育問(wèn)題上，財(cái)政重心過(guò)低導(dǎo)致教育不公平，是嚴(yán)重的教訓(xùn)。而新農(nóng)保制度以高重心和高統(tǒng)籌為開端，顯然有進(jìn)步。

另外，長(zhǎng)期以來(lái)，政府財(cái)政支出的大項(xiàng)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，另外一個(gè)大項(xiàng)是政府本身的開支，用于民生福利的社會(huì)開支所占比例很小。這種倒掛現(xiàn)象，使我們的公共財(cái)政開支“很難看”，不登大雅之堂，難以接受公開檢驗(yàn)。從中央政府開始，各級(jí)政府的公共財(cái)政開支要向“社會(huì)開支”方向轉(zhuǎn)移，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的必要前提。

再次，新農(nóng)保制度的建設(shè)，表明養(yǎng)老問(wèn)題在政府政策議程中的重要性有提升。中國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，成為所謂“銀發(fā)國(guó)家”。建設(shè)養(yǎng)老福利制度，不是未雨綢繆，而是亡羊補(bǔ)牢。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口流動(dòng)以及獨(dú)生子女時(shí)代到來(lái)等多種復(fù)雜因素的交織作用下，養(yǎng)老問(wèn)題早已是嚴(yán)重的家庭憂慮與最大的社會(huì)問(wèn)題之一，并同時(shí)與貧困問(wèn)題(包括農(nóng)村貧困和城市貧困)、社會(huì)公平問(wèn)題等等交織在一起。農(nóng)村的空巢老人，是最脆弱的社會(huì)群體之一，他們的生活境況，與整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，構(gòu)成尖銳反差。進(jìn)一步說(shuō)，老年一代可以同時(shí)在三個(gè)角度上折射出社會(huì)公平與社會(huì)和諧的狀況。一是年輕一代與年老一代之間的代際關(guān)系是否和諧與相互支撐，一是農(nóng)村老人與城市老人是否平等，再就是老年人群體內(nèi)部的社會(huì)差異，即因?yàn)樨?cái)富、權(quán)力、地位差異而帶來(lái)的晚年生活差異。由此可見，養(yǎng)老制度，特別是為農(nóng)村與貧困地區(qū)建立養(yǎng)老制度，是社會(huì)公平的最重要的保障措施。

養(yǎng)老問(wèn)題不論在城市還是在農(nóng)村，不論在中國(guó)還是在外國(guó)，都是很大的問(wèn)題。因此，新農(nóng)保制度建設(shè)必然是長(zhǎng)線工程。國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見》做了兩個(gè)階段的部署，先是在百分之十的縣、市、旗地區(qū)開展試點(diǎn)，至2020年前覆蓋全部農(nóng)村適齡人口。試點(diǎn)工作的原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”?？偟膩?lái)說(shuō)，這是根據(jù)實(shí)際，先從低水平起步，不急于求成。這些原則，應(yīng)該說(shuō)是合理的，可以理解的。

新農(nóng)保制度建設(shè)要成功，要使農(nóng)民得到實(shí)惠，有賴于各級(jí)政府的執(zhí)行效率、服務(wù)意識(shí)與廉潔行政。與此同時(shí)，制度與政策的變化，還會(huì)帶來(lái)各種各樣的相關(guān)影響。注意并考察新農(nóng)保制度可能帶來(lái)哪些方面的變化，不僅是有趣的，而且是重要的。

一個(gè)方面是農(nóng)民與土地的關(guān)系。社會(huì)福利與社會(huì)保障的提供，將使農(nóng)民逐漸演化為居民，與土地的關(guān)系則逐步剝離或切割開來(lái)。那么這會(huì)不會(huì)給征地賠償額的計(jì)算或者土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的計(jì)算帶來(lái)變化？如果真有變化，它將有利于化解過(guò)去難以解決的土地糾紛嗎？還是會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題？這里的重點(diǎn)是，怎樣充分認(rèn)識(shí)一項(xiàng)制度的“外溢效果”中那些好的部分，并發(fā)展出新的政策工具，同時(shí)避免壞的部分。比如說(shuō)，在征地或土地流轉(zhuǎn)中，將土地價(jià)值轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老保障，是否有利于避免糾紛，也避免中間環(huán)節(jié)的腐??？能不能利用這個(gè)制度，更好地保障“外嫁女”權(quán)益？等等。

另外一個(gè)方面是農(nóng)民與村委會(huì)的關(guān)系。如果養(yǎng)老是一項(xiàng)重要利益，而這個(gè)利益由個(gè)人繳費(fèi)、集體繳費(fèi)以及政府資金(包括中央財(cái)政和地方財(cái)政)三個(gè)部分構(gòu)成，那么村委會(huì)對(duì)于農(nóng)民的重要性會(huì)相對(duì)降低。農(nóng)民如果關(guān)心養(yǎng)老基金的構(gòu)成與運(yùn)行狀況，本質(zhì)上已經(jīng)越出了“基層民主”，也就是越出了村村分立、各自為政的 “地域民主”范疇，而進(jìn)入“基金的民主管理”，也就是“領(lǐng)域民主”的范疇。如果農(nóng)民在參與公共事務(wù)方面的能力和積極性因此而有提高，這將是非常值得期待的變化。

最后一個(gè)方面是基層政府的治理模式。國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見》中，要求地方政府將原有的各項(xiàng)保障制度加以整合，與新農(nóng)保妥善銜接。還可以想見，隨著新農(nóng)保的普及，龐大規(guī)模的養(yǎng)老金會(huì)對(duì)政府的管理構(gòu)成壓力，它要求新的管理流程、新的專業(yè)技能與新的服務(wù)項(xiàng)目，還要求新的風(fēng)險(xiǎn)防范與權(quán)力監(jiān)督。通過(guò)民生保障環(huán)節(jié)，加快地方政府轉(zhuǎn)型，也是新農(nóng)保制度值得期待的重要方面。(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授)