備受爭議的機場建設(shè)費仍將被續(xù)征。財政部近日發(fā)布通知規(guī)定，從2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機場管理建設(shè)費。該通知同時明確，繼續(xù)保留首都機場、白云機場、美蘭機場三家上市機場以機場管理建設(shè)費安排補貼作為企業(yè)收入的政策，每年補貼額不低于各機場當年機場管理建設(shè)費收入的40%。
自1992年開始征收至今，機場建設(shè)費被計劃行政劃撥與市場化經(jīng)營雙重角色裹挾著，在詬病聲中我行我素地前行。作為一項財政非稅收入，以支持機場運營為目標的機場建設(shè)費最終流向了何處，也一直是未有明確披露。機場建設(shè)費長期“欠理”征收不僅僅強化了公眾的反感情緒，更為重要的是，機場建設(shè)費所帶來的“旱澇保收”并非彌補機場融資缺口的良策，只有充分調(diào)動市場活力、完善激勵機制，機場建設(shè)資金難題才可能真正被解決。
如果以非競爭性與非排他性兩個經(jīng)濟學標尺衡量，機場顯然屬公共產(chǎn)品的范疇，由此決定了機場運作應由政府部門的財政資金買單，而這也是機場建設(shè)費誕生的原因。但相形美國機場征收的國際抵港離港稅等稅種，國內(nèi)機場則“避繁就簡”地選擇了征費路徑。因為征稅要通過全國人大審批，相關(guān)程序及稅率也要幾經(jīng)復議而定；征費則大不相同，目前我國尚無《征費法》的約束，行政部門往往對費率與其流向有較大的決定權(quán)。也正因此，機場建設(shè)費征收以來幾經(jīng)變更，從15元到100元不等的非固定稅率到如今國內(nèi)航班均為50元的固定費率，皆由行政部門自行決定。據(jù)此測算，中國民航2009年的旅客運量為2.3億人次，以每人次征收機場建設(shè)費50元計，全年共收入機場建設(shè)費115億元。而這筆收費并非直接交由機場用于建設(shè)。根據(jù)規(guī)定，機場建設(shè)費一半上交國家財政，再返還民航總局用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設(shè)的投資，大多由地方發(fā)改委統(tǒng)一管理。從1992年開征至今，近20年間巨額的收費究竟有多少切實用于機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎從未有權(quán)威審計公告給予披露，資金使用存在巨大的監(jiān)管缺位問題。
機場建設(shè)費最終成為了財政非稅收入，在信息不透明語境下難免被指有灰色成分，而其中明確下?lián)芙o機場的部分也有悖市場邏輯。實際上，我國機場大多以企業(yè)實體的形式運作，而一些旅客使用最頻繁的大型機場已經(jīng)上市成為公眾公司，自主經(jīng)營、自負盈虧，為投資者提供回報當成為其中應有之義。但是，機場卻可以坐享巨額機場建設(shè)費補貼，且可以列入收入粉飾報表。首都機場披露報表顯示，去年上半年獲得的機場建設(shè)費收入為4.45億元，分別占公司收入總額和稅后利潤的16.2%和222.5%?？梢?，機場建設(shè)費成為了首都機場當期實現(xiàn)盈余的“股肱之臣”。由此計算而得的業(yè)績并不能說明公司自身的的經(jīng)營水平，只能說明機場在市場外殼下享受財政支持的畸形狀況。而對于廣大旅客而言，在市場體系下其繳納的機場建設(shè)費可能有兩種解釋：其一，付費購買服務(wù)。但就生活中的常識看來，從未曾聽說入住賓館者要繳納賓館建設(shè)費、飯店用餐者須繳納飯店建設(shè)費，既然機場未提供額外的專項服務(wù)，那么“購買”無從談起。其二，投資。從資本角度講，只要廣大乘客參與投資、無論份額多少，均應享有收益權(quán)和信息知曉權(quán)，但實際上廣大乘客均未享受到這些權(quán)利，且經(jīng)過統(tǒng)籌下?lián)芎蟮臋C場建設(shè)費也未計入股本。
機場建設(shè)費跨界行政與市場，無法尋到讓人信服的定位與落腳。更為關(guān)鍵的是，征收機場建設(shè)費的初衷反而可能滋生惰性，綁縛了機場的市場生機。數(shù)據(jù)顯示，香港機場的非航空主業(yè)收入可以占到60%，而上海機場卻只有30%。管理經(jīng)驗滯后、技術(shù)與品牌效益缺失，成為大陸機場普遍存在的積弊。行政部門一味的資金支持正如同父母對子女的溺愛之舉，難以培養(yǎng)出自強不息的品格與志氣。其實，在市場經(jīng)濟中，機場建設(shè)資金缺口的彌補絕非行政劃撥一條路可走，包括機場直接上市融資、主管部門設(shè)立專項建設(shè)基金資本化運作、與社會資本簽訂BO T特許協(xié)議等均是可議之策。而且，這些市場融資窗口還提升了機場危機意識，可以倒逼機場潛心學習和思考，提高經(jīng)營“造血”能力，是為盤活機場資本的根本之策。
機場建設(shè)費是一筆典型的糊涂賬，更加是機場建設(shè)市場活力不振的“糖衣炮彈”。無論于法于理、于公眾利益而言，機場建設(shè)費都不應該繼續(xù)再無理由征收下去了。
(作者系經(jīng)濟學博士)
- 2007-10-12機場建設(shè)費到底要續(xù)征到何時？
