近年來(lái)，城管執(zhí)法問(wèn)題一直成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。城管暴力執(zhí)法，或遭遇暴力抗法的報(bào)道不時(shí)見(jiàn)諸媒體；城管職責(zé)不明確、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等諸多問(wèn)題，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法的高度關(guān)注，對(duì)城管執(zhí)法加強(qiáng)法律約束的呼聲不斷高漲。據(jù)報(bào)道，近日長(zhǎng)沙頒布國(guó)內(nèi)首部城市管理地方法規(guī)《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例》，該條例首次明確了城管概念，對(duì)城管執(zhí)法人員也進(jìn)行了具體細(xì)致的制度規(guī)范。
規(guī)范城管執(zhí)法，既要通過(guò)深化城管綜合執(zhí)法改革，進(jìn)一步理順體制和完善機(jī)制，更要進(jìn)一步通過(guò)加快立法完善法制。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)沙城管立法為推進(jìn)全國(guó)城管立法帶了個(gè)好頭，積累了經(jīng)驗(yàn)，不過(guò)，從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的高度，有必要切實(shí)深化城管綜合執(zhí)法體制改革，加快城管統(tǒng)一立法，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》。
根據(jù)《行政處罰法》，從1997年開(kāi)始，我國(guó)部分城市啟動(dòng)了城管綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，以期通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán)來(lái)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。然而，城管綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)至今10多年，依然沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》，導(dǎo)致城管執(zhí)法一直面臨法律缺席的尷尬窘境。法律的缺席，使得行政處罰權(quán)相對(duì)集中的弊病不斷凸顯，主要是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大和執(zhí)法人員自由裁量余地過(guò)大的問(wèn)題。此外，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題也與職責(zé)不夠明確、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高有關(guān)。在中央提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的今天，有必要盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的城管法，既賦予城管必要的執(zhí)法權(quán)限和保護(hù)手段，讓城管執(zhí)法擁有可靠的法律“后盾”，另一方面也進(jìn)一步明確城管部門(mén)的職責(zé)范圍，讓城管執(zhí)法擁有明確的執(zhí)法“邊界”，從而讓城管執(zhí)法更加和諧有序有效。
事實(shí)證明，城管執(zhí)法既需要法律的保障，也需要法律約束。既然城管執(zhí)法是一種行政執(zhí)法活動(dòng)，這種執(zhí)法權(quán)需要得到法律的授權(quán)。而且城管執(zhí)法不僅僅是一罰了之的問(wèn)題，《行政處罰法》顯然并不能完全涵蓋城管執(zhí)法的權(quán)限，需要專(zhuān)門(mén)的《城市管理法》明確賦予城管部門(mén)執(zhí)法的權(quán)限和依據(jù)。從這個(gè)意義上講，加快制定統(tǒng)一的《城市管理法》，對(duì)于明確城管部門(mén)執(zhí)法的權(quán)限和范圍，解決城管執(zhí)法的法律依據(jù)問(wèn)題，具有至關(guān)重要的法律意義。通俗地講，就是解決城管執(zhí)法“無(wú)法可依”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
城市管理具有相當(dāng)?shù)木C合性、復(fù)雜性和艱巨性。盡管一部統(tǒng)一的《城市管理法》并不能徹底消解城管執(zhí)法的諸多矛盾和問(wèn)題，但是沒(méi)有統(tǒng)一的《城市管理法》，勢(shì)必會(huì)凸顯城管執(zhí)法權(quán)限的混亂，加劇城管執(zhí)法職權(quán)與職責(zé)錯(cuò)位。城市管理是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)下，在實(shí)行依法治國(guó)方略的背景下，制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》勢(shì)在必行，宜早不宜遲。況且城市管理全國(guó)統(tǒng)一立法的條件已經(jīng)基本成熟。1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》為城管立法提供了一定的法律依據(jù)。同時(shí)，城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)改革已經(jīng)推行了10多年，長(zhǎng)沙等地在城管地方立法上積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。建議有關(guān)立法部門(mén)抓緊進(jìn)行《城市管理法》的立法調(diào)研，在總結(jié)長(zhǎng)沙等地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快制定全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》或《城市管理?xiàng)l例》。
城管立法是關(guān)系到包括行政相對(duì)人在內(nèi)的廣大市民權(quán)益的重要立法，要始終堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)立法”的原則。建議城管立法通過(guò)舉行必要的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和公布法律法規(guī)草案等形式，既聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的高見(jiàn)，更要聽(tīng)取包括小商小販在內(nèi)的普通市民代表的意見(jiàn)和建議，讓小商小販也有自己的發(fā)言權(quán)，充分吸納民意。
城管立法要堅(jiān)持城管部門(mén)的利益中立化，避免城管部門(mén)從城市管理執(zhí)法中獲得既得利益，杜絕城管部門(mén)利益的法制化。如嚴(yán)禁城管執(zhí)法人員搞創(chuàng)收型執(zhí)法和私分罰沒(méi)物資。為避免食品安全問(wèn)題，對(duì)于城管扣押的無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的食品均應(yīng)銷(xiāo)毀，至于其他產(chǎn)品應(yīng)按照物權(quán)法的規(guī)定，公告一定期限后收歸國(guó)家所有，絕不允許城管執(zhí)法人員隨意私分罰沒(méi)物資。
城市管理是典型的社會(huì)管理，《城市管理法》是重要的社會(huì)管理法，期待有關(guān)部門(mén)盡快將城管統(tǒng)一立法提上議事日程。
（作者系司法部司法研究所研究員、《中國(guó)司法》副總編）
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