國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議日前決定，在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將兩項(xiàng)制度合并，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盡管我國(guó)目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還包括事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障等多種，此次合并的只是后兩項(xiàng)，但已經(jīng)清晰地表明，我們?cè)谏鐣?huì)體制改革方面正在邁出堅(jiān)實(shí)一步。

應(yīng)該說(shuō)，這是一項(xiàng)水到渠成的政策改革。在實(shí)踐層面，據(jù)了解，全國(guó)已有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從制度層面來(lái)看，這兩種保險(xiǎn)的制度框架基本一樣，而2010年通過(guò)的社會(huì)保險(xiǎn)法也規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施?！北M管如此，這一改革無(wú)論從政策本身，還是從它激發(fā)的正面效應(yīng)，都是意義深遠(yuǎn)的。

根據(jù)新制度，基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。由中央財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)責(zé)任，起步雖然還很低，但起碼可以保證基本生活，尤其是對(duì)農(nóng)村的老人來(lái)講，免除了后顧之憂(yōu)。依據(jù)人社部2012年的人口數(shù)據(jù)，按照每人每月55元的標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金年支出為862.95億元，這是一筆可觀的福利。應(yīng)該說(shuō)，在整個(gè)國(guó)家財(cái)政10多萬(wàn)億元的結(jié)構(gòu)中，這是一個(gè)相當(dāng)小的比例，卻解決了老年人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金問(wèn)題，是一項(xiàng)投入不多但效果極好的德政。

從政策的效果來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，也是縮小城鄉(xiāng)差別的重要舉措。僅從當(dāng)前看，中國(guó)60歲以上老年人口突破2億，城居保和新農(nóng)保合并后，將直接使1億多的老年人受惠，其中90%以上都是新農(nóng)保人員。在現(xiàn)行社會(huì)管理結(jié)構(gòu)中，所有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助制度，都是按照城鄉(xiāng)身份分類(lèi)管理的體制來(lái)設(shè)置。將一半以上老年人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一管理，不分城鄉(xiāng)戶(hù)籍，客觀上將對(duì)現(xiàn)行戶(hù)籍制度產(chǎn)生較大影響。

對(duì)其他領(lǐng)域改革而言，這一制度使中央、地方和個(gè)人承擔(dān)起不同責(zé)任，即使在國(guó)際社會(huì)養(yǎng)老福利制度中，也具有較大創(chuàng)新性。這一改革也將促進(jìn)社會(huì)理念的轉(zhuǎn)變：不到1000億元的財(cái)政支出，可以建立起覆蓋面很廣的老年人的福利性養(yǎng)老金制度，從而破除長(zhǎng)期以來(lái)的“福利恐懼癥”——即動(dòng)輒以國(guó)家大、人口多為由，而不去計(jì)算實(shí)際費(fèi)用，認(rèn)為“條件還不具備”。其實(shí)，從當(dāng)前的社會(huì)救助制度看，實(shí)行城鄉(xiāng)最低生活保障的人口超過(guò)7000萬(wàn)，即使養(yǎng)老金覆蓋到這部分人群，每年財(cái)政支出也沒(méi)有達(dá)到2000億元，在國(guó)家財(cái)政結(jié)構(gòu)中比例相當(dāng)小。如果能夠改進(jìn)管理體制，不再囿于幾十年來(lái)沿襲的老辦法，應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)完全具備了條件，以建立與人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值6000美元以上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)福利制度。

改革突破口的選擇相當(dāng)重要。人們往往認(rèn)為所有的改革都要“啃硬骨頭”，其實(shí)，成功的改革往往是從容易做的薄弱環(huán)節(jié)開(kāi)啟的。在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)際上是為整個(gè)養(yǎng)老金制度的改革奠定了一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制得到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，建立堅(jiān)實(shí)的底線(xiàn)保障以后，如果循此政策方向推進(jìn)，逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，覆蓋更多的人群，更大范圍和更深領(lǐng)域的改革也將值得期待。

（作者為北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)）