——從《紙牌屋》看美國政治（之二）

美劇《紙牌屋》中，安德伍德是美國眾議院多數(shù)黨黨鞭，在眾議院的地位僅次于議長和多數(shù)黨領(lǐng)袖。然而，當(dāng)總統(tǒng)幕僚長凱瑟琳告訴他總統(tǒng)不準(zhǔn)備提名他做國務(wù)卿時，安德伍德頓時五味雜陳，如遭雷擊般怔怔不已，對總統(tǒng)的怨恨油然而生。

顯然，美國國務(wù)卿比國會黨鞭的位置，更有吸引力。國務(wù)卿為何比黨鞭重要？一方面，相比國會來說，國務(wù)院是權(quán)力執(zhí)行部門，掌握著美國對外締約、建交、制定外交政策等重要權(quán)力。另一方面，國務(wù)卿在美國行政部門中，乃是除總統(tǒng)、副總統(tǒng)之外的第一閣員，由于副總統(tǒng)并不掌握實權(quán)，國務(wù)卿事實上是美國行政部門中的第二號實權(quán)人物。

安德伍德想走進(jìn)國務(wù)院，還有另外的原因，那就是美國建國以來，多次經(jīng)歷行政權(quán)力對立法和司法權(quán)力的擴(kuò)張，而這又是通過不斷擴(kuò)大中央權(quán)力實現(xiàn)的。

美國政府是權(quán)力和職能較為混雜的政府，在職能交叉、權(quán)力分立的體制下，只有同時作為國家元首和最高行政長官的總統(tǒng)及其直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才完全代表國家，而參眾兩院則更多代表地方和選區(qū)的利益。劇中議員彼得·羅素必須想方設(shè)法為費城的一個撤除船廠的失業(yè)工人重新創(chuàng)造工作機(jī)會，安德伍德也在他的選區(qū)出了命案后不得不馬上趕過去處理危局，說的就是這種情況。在中央政府弱小的情況下，不僅國會沒什么權(quán)力，總統(tǒng)的權(quán)力也是有限的。美國首任總統(tǒng)華盛頓在登臨大位后，發(fā)覺擔(dān)任總統(tǒng)真是一件苦差事，他能做的事情實在寥寥無幾，原因很簡單，那時候的美國中央政府還是弱小的。

美國一開始建立起來的全國性政府，乃是一個比“小政府”還要小的政府。獨立戰(zhàn)爭后的美國人，不想再像在母國那樣受到中央政府的鉗制，所建立起來的邦聯(lián)制國家，把各邦（州）的權(quán)力置于中央權(quán)力之上。政府不是越大越好，然而，也不是越小越好。這個邦聯(lián)制國家根本無法應(yīng)對外部威脅和內(nèi)部動亂，美國的開國者們最終還是通過1787年的費城制憲會議，在美國建立起了聯(lián)邦制國家。相比之前邦聯(lián)制國家的重要轉(zhuǎn)變，就是限制州權(quán)，將全國性的中央權(quán)力置于地方性的州權(quán)之上。

從18世紀(jì)晚期建國到19世紀(jì)下半葉，美國仍然長期面臨州權(quán)與中央權(quán)力之爭，州權(quán)主義與國家主義間的激烈碰撞，多次引發(fā)危機(jī)。在此期間大法官馬歇爾的判案釋法、亨利·克萊提出并實施的“美國體系”等，都增進(jìn)了美國中央政府的權(quán)威，但仍在1860年代發(fā)生了一場對美國影響深遠(yuǎn)的南北戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭期間和其后，通過調(diào)整中央與地方的財稅事權(quán)，增強(qiáng)中央的主導(dǎo)地位，才根本建立中央權(quán)威，奠定了此后百余年來美國的長治久安。

美國擴(kuò)大中央政府權(quán)力的過程，也是總統(tǒng)和行政部門權(quán)力擴(kuò)張的過程?？偨y(tǒng)是行政部門的總和，在總統(tǒng)變“大”時，行政部門變大變強(qiáng)也就自然而然。光是美國農(nóng)業(yè)部，現(xiàn)有公職人員就達(dá)10萬之多，想想看，這是什么樣的規(guī)模，又有什么樣的權(quán)力。國務(wù)卿是第一閣員，也是美國另一重要機(jī)構(gòu)——國家安全委員會的主要成員，當(dāng)然也會隨著總統(tǒng)而水漲船高。

美國從邦聯(lián)制的無政府狀態(tài)到聯(lián)邦制下的小政府，再由小政府到強(qiáng)大政府的變遷，告訴人們，一個國家的政府權(quán)力，不簡單只是要有制衡，而且要有力有效。對大的國家來說，沒有強(qiáng)大的中央權(quán)威是無法治理的，正如托克維爾在《論美國的民主》中說：“大國之所以繁榮，絕不是因為它大，而是因為它強(qiáng)。因此，力量一向是國家幸福和生存的主要條件之一。”

程亞文（北京學(xué)者）