京津冀都市圈人口調(diào)控政策局限和內(nèi)因分析

盡管自20世紀(jì)80年代以來(lái)就已形成一體化發(fā)展思路，但在京津冀城市圈迅速發(fā)展過(guò)程中，低層次產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來(lái)人口涌入。另一方面，與人口調(diào)控政策相關(guān)的戶籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)配套改革滯后，嚴(yán)重影響人口在京津冀地區(qū)的均衡聚集和分布。加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異和居民收入差異顯著、人口承載力不均衡等矛盾突出，嚴(yán)重制約著京津冀未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

目前，人口調(diào)控問(wèn)題已成為北京亟待破解的關(guān)鍵難題，也成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建新首都經(jīng)濟(jì)圈和世界級(jí)城市群的主要瓶頸。

縱向來(lái)看，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，北京市人口調(diào)控政策相關(guān)研究和實(shí)施大多局限于就北京市本地范圍進(jìn)行調(diào)控和政策規(guī)劃。從最近30年北京人口調(diào)控政策歷史演變和實(shí)際效果評(píng)估看，多數(shù)人口調(diào)控政策缺少?gòu)膰?guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略角度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度的統(tǒng)籌考量和頂層設(shè)計(jì)，過(guò)多依賴戶籍管控、行政限制等強(qiáng)制管理手段和硬性調(diào)控政策，尤其對(duì)于流動(dòng)人口的調(diào)控，缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的實(shí)證分析與科學(xué)預(yù)測(cè)，簡(jiǎn)單的行政強(qiáng)制措施居多，社會(huì)保障和公共服務(wù)缺位。

作為我國(guó)最早提出實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的地區(qū)，京津冀一體化水平至今仍低于其他經(jīng)濟(jì)圈，其根本原因在于本地區(qū)整體市場(chǎng)化程度不高，發(fā)展不均衡，尚未真正突破“行政區(qū)”簡(jiǎn)單疊加的利益壁壘，未形成“經(jīng)濟(jì)區(qū)”協(xié)同發(fā)展的有效模式和現(xiàn)實(shí)路徑。實(shí)踐證明，單純依靠行政方式推動(dòng)很難形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的真正合力，必須在京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃下充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

未來(lái)京津冀人口協(xié)同發(fā)展的調(diào)控原則與路徑選擇

京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究，首先應(yīng)從國(guó)家戰(zhàn)略角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將京津冀協(xié)同發(fā)展的人口調(diào)控納入國(guó)家和京津冀三地發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃中。其次，就其人口調(diào)控政策目標(biāo)而言，不僅要著眼于人口分布與新首都圈的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障體系相匹配，更要考慮區(qū)域人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口有序遷移與合理分布。

實(shí)現(xiàn)京津冀一體化、構(gòu)建世界級(jí)都市群、打造國(guó)際一流首都圈的目標(biāo)應(yīng)遵循以下基本原則：

切分好政府調(diào)控和市場(chǎng)導(dǎo)向的職責(zé)分工，將頂層設(shè)計(jì)、市場(chǎng)導(dǎo)向與制度建設(shè)和法治保障相結(jié)合，綜合運(yùn)用多種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，構(gòu)建科學(xué)的人口調(diào)控政策體系，確保人口有序轉(zhuǎn)移和平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)人口合理分布和首都圈成功轉(zhuǎn)型。

與城市群人口分布的優(yōu)化相結(jié)合，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)新城、中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸納和集聚能力，引導(dǎo)人口由特大城市主城區(qū)向這些地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城市群人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

分析京津冀區(qū)域內(nèi)人口分布和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與問(wèn)題，測(cè)算區(qū)域內(nèi)中小城市人口承載能力與潛力；識(shí)別影響該區(qū)域內(nèi)部人口轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)因素和制度障礙；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布和實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等機(jī)制體制進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)。

未來(lái)京津冀人口系統(tǒng)調(diào)控政策的四個(gè)方向性路徑如下：

擬定京津人口向河北等區(qū)域內(nèi)人口密度較低地區(qū)有序轉(zhuǎn)移疏導(dǎo)政策。

對(duì)北京市2005—2012年各區(qū)縣常住人口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析后發(fā)現(xiàn)，北京市常住人口分布不均，朝陽(yáng)和海淀始終是人口最為集中的區(qū)域，海淀、朝陽(yáng)、昌平和西城四區(qū)集聚了北京人口的50%。

據(jù)地理特征進(jìn)行分板塊分析發(fā)現(xiàn)，北京人口分布有兩個(gè)集聚中心，一是由海淀、朝陽(yáng)、昌平、西城四區(qū)域組成的中心偏西北區(qū)域，另一個(gè)是通州、大興、豐臺(tái)、房山四區(qū)域組成的南部和西南區(qū)域。進(jìn)一步可細(xì)分為內(nèi)圈（東城區(qū)和西城區(qū)）、中圈（海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)）、外圈（懷柔、密云、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門(mén)頭溝）。分圈分析可發(fā)現(xiàn)：

內(nèi)圈人口集中程度逐漸變小，人口集中趨勢(shì)可能在向“城兩區(qū)”以外地區(qū)輻射；

“內(nèi)圈+中圈”即“城六區(qū)”，這一區(qū)域人口總體在向外輻射，中圈可能是人口遷移的主要緩沖區(qū)；

盡管外圈中人口比例實(shí)際增長(zhǎng)的只有通州、大興，但整體仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這兩區(qū)已成整個(gè)北京流動(dòng)人口主要接收地。