編者的話

2015年12月21日，與中央經(jīng)濟工作會議“套開”的中央城市工作會議閉會。這是37年來中央首次就城市工作專題開會，足見會議之重要。

2015年中央城市工作會議分析了城市發(fā)展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導思想、總體思路和重點任務(wù)。會議指出，要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求。

那么，如何理解城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢？如何推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化？《思想者》副刊特邀中央黨校經(jīng)濟學教研部曹新教授進行解讀，以饗讀者。

全面建成小康社會、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化，未來中國發(fā)展必須抓好城市這個“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”，促進社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的核心 人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。城鎮(zhèn)化的發(fā)展與工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展密不可分，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在很大程度上標志著一個國家的發(fā)展水平，中國要實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化必須實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2015年12月的中央經(jīng)濟工作會議指出，要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求。正如習近平總書記所說，要加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的配套改革。

城市化是人口向城市集中的過程。城市化伴隨農(nóng)業(yè)活動的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動的比重逐步上升，以及人口從農(nóng)村向城市逐漸轉(zhuǎn)移這一經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變動。工業(yè)革命后，廣大農(nóng)民不斷涌向新的工業(yè)中心，加快了世界城市化進程，城市獲得了前所未有的發(fā)展。時至今日，西方發(fā)達國家絕大多數(shù)人口已經(jīng)生活在城市。城市化的每一步都凝聚了人的智慧和勞動。城市的形成和發(fā)展，始終貫穿著人的活動；城市的形成和發(fā)展，也對人進行重新塑造，深刻地改變了人類社會的組織方式、生產(chǎn)方式和生活方式。城市的發(fā)展不僅是物質(zhì)財富富足的標志，而且也是人類文明進步的象征。推進中國城鎮(zhèn)化進程的深刻本質(zhì)就是廣大農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)變，核心是人的城鎮(zhèn)化，目的是促進農(nóng)村傳統(tǒng)社會向城市現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。

加快農(nóng)民變市民必須深化戶籍制度改革。改革現(xiàn)行戶籍制度、實行戶籍制度創(chuàng)新是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求，是推進城鎮(zhèn)化的必然選擇，是實現(xiàn)人口合理有序流轉(zhuǎn)的必要保證。改革現(xiàn)行戶籍制度就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，除去附著在城市居民戶口上的種種傾斜政策和一些特殊待遇，按照降低門檻、放寬政策、簡化手續(xù)的原則，進行戶籍制度改革，實行一元化戶口登記制度，逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分。要按照國際慣例，建立全國統(tǒng)一的以身份證管理為主的一元戶籍制度，任何一個公民有選擇居住地的權(quán)利，只要有穩(wěn)定的收入和居住條件，就可以在當?shù)芈鋺?。通過建立個人信用系統(tǒng)，使戶口管理向人口管理過渡，人口管理手段向證件化管理過渡。

推進中國特色新型城鎮(zhèn)化進程使農(nóng)民變市民，必須以人為本。以人為本，就是以人為基礎(chǔ)，以人為根本，以人為核心。就是要把滿足城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)文化需要和有利于城鄉(xiāng)居民的自由全面發(fā)展作為推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的根本出發(fā)點和最終歸宿。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中，推進城鎮(zhèn)化進程，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進以工業(yè)化為前提、以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)、以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為依托的綜合性的經(jīng)濟社會變遷，實現(xiàn)農(nóng)村社會的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和人的自由全面發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的目的 造福百姓和富裕農(nóng)民

中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城市為依托，實現(xiàn)農(nóng)村人口由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換和居住地由農(nóng)村區(qū)域向城市區(qū)域遷移的空間聚集。其基本動力是農(nóng)村工業(yè)化，其最本質(zhì)的東西是農(nóng)民生活水平的提高、生活質(zhì)量的改善和整體科技文化素質(zhì)的增強，廣大農(nóng)民變成真正的城市居民，造福百姓和富裕農(nóng)民。

在中國現(xiàn)階段，影響農(nóng)民收入增長的一個深層原因，是農(nóng)民就業(yè)太不充分。中國只有不到20億畝的耕地，靠這點土地難以使8億農(nóng)業(yè)人口致富。于是，億萬農(nóng)民工抱著外出淘金的愿望流入各大中小城市，一些人租住的是城里較差較臟的地方，吃的是廉價的食物，干的是城里人不愿干的臟活兒累活兒，為城市建設(shè)和發(fā)展出大力、流大汗。廣大農(nóng)民工與城市勞動者及其生活相比，存在著不平等的競爭環(huán)境，存在著文化教育水平的差異，存在著城鄉(xiāng)分割的體制性歧視，存在著社會保障和社會福利不足的弱勢，所有這些導致了他們在就業(yè)準入、住房交通、安全保障、工資收入、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、打工收費、養(yǎng)老與失業(yè)保險、學習與進修、城鄉(xiāng)文明的交融、戶口限制等方面的種種困擾，導致了他們在就業(yè)和生活方面的不穩(wěn)定，他們的合法權(quán)益得不到有效的保護。人力資源和社會保障部的一份調(diào)查顯示，截至2011年，2.5億農(nóng)民工參保者不足1/5；國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在城市打工的2.6億農(nóng)民工中，農(nóng)民工城市自有住房擁有率僅為0.7%，大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)，廣大農(nóng)民工進城打工并沒有使他們富裕起來，他們只能游離于城市的邊緣。

走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)造福百姓和富裕農(nóng)民的目的，必須加快農(nóng)民變市民的進程，加快改革與發(fā)展——

要消除對農(nóng)民進城就業(yè)的歧視，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷提高就業(yè)競爭力，真正靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動致富逐步融入各類城市和小城市。

要放寬對農(nóng)民承包土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，征用農(nóng)村土地按市場規(guī)律給予失地農(nóng)民合理的補償，滿足城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的合理融資需求。

要逐步將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社會保障體系，實現(xiàn)社會保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)換，提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)社會保障全覆蓋。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后，要逐步實現(xiàn)其在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、勞動報酬、住房租購等方面的城市居民待遇，促進基本公共服務(wù)和社會福利均等化。

要加大對城市道路、水利、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加快教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)的投入。

要制定科學的城市體系和發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能不斷由農(nóng)村向城市地區(qū)集中，實現(xiàn)人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、資本、市場由分散的農(nóng)村向城市集中，農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民職工化、市民化相互交織、同步運行。促進城市數(shù)量不斷增加和城市規(guī)模不斷擴大，從而促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵 提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

未來城鎮(zhèn)化發(fā)展必須走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的新路子，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)?？刂瞥鞘虚_發(fā)強度，劃定水體保護線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。

加快中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要增強城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動作用，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，而且要把推進城鎮(zhèn)化與強化城市群的功能作用有機結(jié)合起來，促進城市體系的完善合理。要把城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市體系的建設(shè)結(jié)合起來，增強城市群的綜合功能，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心，強化和擴大中心城市輻射作用，形成聯(lián)合大中小城市經(jīng)濟社會發(fā)展的紐帶，拓展廣泛的經(jīng)濟要素交換交流，增強城市間的經(jīng)濟合作和發(fā)展后勁。

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要遵從“公平共享、集約高效、可持續(xù)”三個原則，按照以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”，加快對中國特色新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

加快推進中國特色新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，要適應(yīng)全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求。大幅提高城鎮(zhèn)化水平，要保持城鄉(xiāng)之間、城市之間經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差別；著力解決農(nóng)民工、產(chǎn)業(yè)支撐、失地農(nóng)民保障、戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)、行政區(qū)劃、投融資等長期困擾城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題；促進社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展。