長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)保管理體制具有比較強(qiáng)的地方性和分散性，人員由地方任命，財(cái)政也來(lái)源于地方。這一體制在實(shí)踐中容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任難以落實(shí)，也不利于統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題?！笆濉币?guī)劃《建議》提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是對(duì)環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

有利于提高政府監(jiān)管效能。環(huán)保垂直管理能夠更好約束地方政府行為。我國(guó)國(guó)土遼闊，區(qū)域生態(tài)多樣，與地方相關(guān)的環(huán)境利益關(guān)系復(fù)雜。要讓環(huán)保法律和政策在各地得到嚴(yán)格貫徹落實(shí)，就需要加強(qiáng)相關(guān)政府部門(mén)責(zé)任，隔離環(huán)保管理權(quán)力與地方利益，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)督力度，遏制地方保護(hù)主義，增強(qiáng)執(zhí)法效率。實(shí)行環(huán)保垂直管理有利于打破環(huán)境保護(hù)分割分治局面，調(diào)整不同地方環(huán)境利益沖突，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)要求。比如，針對(duì)近年來(lái)一些地方環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象，環(huán)保垂直管理要求限期完成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，深化環(huán)評(píng)審批改革，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，防止不當(dāng)利益輸送。

有利于保證市場(chǎng)有效運(yùn)作。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，環(huán)境資源保護(hù)也須加快引入市場(chǎng)機(jī)制。環(huán)境治理不能僅依靠政府監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，還需要構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的市場(chǎng)體系。比如，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、污染第三方治理、排污權(quán)交易和碳匯交易、環(huán)保服務(wù)、綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、合同節(jié)水管理等方面，涉及多種市場(chǎng)行為，應(yīng)主要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整規(guī)制。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保市場(chǎng)發(fā)育程度還較低，而綠色發(fā)展的要求又日益緊迫。在此背景下，通過(guò)垂直管理實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)是有效選擇。以排污權(quán)交易和碳匯交易為例，它們是綠色發(fā)展中比較具有活力的市場(chǎng)行為，對(duì)環(huán)境信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性要求高。環(huán)保垂直管理機(jī)制有利于建立統(tǒng)一科學(xué)的信息評(píng)價(jià)體系、公正嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作。

有利于加大追責(zé)力度。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制與環(huán)境垂直管理制度，是相互關(guān)聯(lián)的兩項(xiàng)改革。在環(huán)境保護(hù)中，企業(yè)排放許可制是基礎(chǔ)性制度，但我國(guó)在這一制度的執(zhí)行方面長(zhǎng)期存在困難。究其原因，主要是地方政府管理不到位。法律和政策都對(duì)企業(yè)規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任，但政府對(duì)企業(yè)特別是基層企業(yè)違法排污缺乏有效監(jiān)管和處罰。實(shí)行環(huán)保垂直管理后，地市一級(jí)環(huán)保管理將實(shí)行以省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)不再單設(shè)而是作為地市級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。這是我國(guó)環(huán)境管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這一改革將促進(jìn)企業(yè)排放許可制有效實(shí)施，從根本上解決違法排放和無(wú)序排放問(wèn)題。同時(shí)，環(huán)境執(zhí)法垂直管理也意味著執(zhí)法和追責(zé)力度加大，有利于形成企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管責(zé)任、上級(jí)部門(mén)監(jiān)察責(zé)任相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察責(zé)任體系。

有利于調(diào)動(dòng)公眾積極性。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時(shí)期必須切實(shí)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。環(huán)保垂直管理將凈化環(huán)保執(zhí)法環(huán)境，根治一些地方重發(fā)展、輕環(huán)保以及地方保護(hù)干預(yù)環(huán)保等痼疾，健全社會(huì)參與監(jiān)督體制，保證公眾有效參與環(huán)境保護(hù)。例如，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中有公眾參與聽(tīng)證會(huì)的形式，但實(shí)踐中一些地方對(duì)于小型建設(shè)項(xiàng)目往往以污染規(guī)模較小等理由省略或排斥聽(tīng)證會(huì)的舉行。環(huán)保垂直管理機(jī)制實(shí)施后，可以由上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)督促聽(tīng)證會(huì)舉行，而不必受制于地方政府。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）