去年底中央召開(kāi)城市工作會(huì)議。前天，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)，這是為落實(shí)會(huì)議精神的首個(gè)最高層級(jí)的框架性文件。其中提出，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。要樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。

把“城市規(guī)劃”挺起來(lái)亟須剛性法治開(kāi)道

魯寧

該“若干意見(jiàn)”從強(qiáng)化城市規(guī)劃入手，涵蓋創(chuàng)新城市治理方式等各個(gè)方面。由于涵蓋面非同以往，輿論已將“若干意見(jiàn)”之發(fā)布，視為“中央時(shí)隔37年再次部署城市未來(lái)發(fā)展‘路線圖’”。

1980年代以來(lái)的三十余年間，國(guó)內(nèi)大小城市的“城市病”已十分嚴(yán)重。由于“城市病”已嚴(yán)重影響市民生產(chǎn)與生活，嚴(yán)重影響市民健康與安全，危及城市可持續(xù)發(fā)展，故而，社會(huì)輿論亦愿意對(duì)中央城市工作會(huì)議及新出爐“若干意見(jiàn)”所開(kāi)藥方之療效予以期待。

醫(yī)治“城市病”必對(duì)癥下藥。最管用的首味藥，非法治建設(shè)和管理莫屬。

醫(yī)治“城市病”務(wù)必標(biāo)本兼治，以治本為主。若要治本，則先要找出“城市病”的病源，致力于通過(guò)若干年之努力，將“城市病”的病根鏟除。何為“城市病”之病根？其反映至表觀病相，乃規(guī)劃的失缺、殘缺、粗糙、軟弱，規(guī)劃的隨意變更和推翻，以及權(quán)力對(duì)規(guī)劃的隨心所欲，甚至恣意蹂躪和踐踏。

事實(shí)上，從1980年代初“城市病”開(kāi)始在國(guó)內(nèi)生成蔓延之時(shí)起，防控和醫(yī)治“城市病”，應(yīng)該說(shuō)總體遵循了法治為先的正確理路。1989年底，國(guó)內(nèi)各類(lèi)成文法立法尚十分薄弱，但《城規(guī)管理法》卻已率先得以頒行。2007年，眼瞅著“城市病”不斷加劇，新版《城規(guī)管理法》頒行，但“城市病”依然呈繼續(xù)惡化中。

就此，人們難免會(huì)對(duì)首味藥的療效產(chǎn)生懷疑，甚至對(duì)整個(gè)醫(yī)治理路提出質(zhì)疑。與“兩疑”相伴，人們和整個(gè)社會(huì)輿論，則更加對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市的治理現(xiàn)狀尤其是中小城市的可宜居性，表達(dá)感性的羨慕與嘆服。問(wèn)題和困惑還在于，國(guó)內(nèi)依法管市、治市的法治理路，恰是參照發(fā)達(dá)國(guó)家之普遍做法——難道說(shuō)，這又是洋為中用所導(dǎo)致的水土不服？稍作較真辨析，結(jié)論卻并非如此。

需要挑明的是，國(guó)外依法管市、治市之所以見(jiàn)效，在于國(guó)外城市政府只有規(guī)劃?rùn)?quán)限而無(wú)土地支配權(quán)限，城市規(guī)劃一旦以立法形式被確立，政府因無(wú)土地支配權(quán)限，而相應(yīng)消解了隨意改變、肢解、推翻規(guī)劃的原始沖動(dòng)，從而大體確保并逐步固化了政府制定并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的“裁判者”身份。所以，國(guó)人很少聽(tīng)聞國(guó)外城市政府換一任市長(zhǎng)就換一張規(guī)劃的事情，更很難上演不當(dāng)大拆大建的荒誕劇。國(guó)內(nèi)的情形是，大小城市的市長(zhǎng)左手制定規(guī)劃，右手支配土地。當(dāng)二者發(fā)生“沖突”時(shí)，勢(shì)必出現(xiàn)左手讓位于右手的荒誕事。

從本質(zhì)上說(shuō)，規(guī)劃之所以成為貼在墻上的“另類(lèi)壁紙”，并非在于市長(zhǎng)主觀意愿和權(quán)力，而在于大大小小的、常常考慮欠周全的、甚至是唯經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看至上的不當(dāng)用地項(xiàng)目。由于對(duì)發(fā)展硬道理的片面理解和曲解，不當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)越甚，規(guī)劃必成一張法制空文。如是習(xí)以為常，不光城市的“大餅”越攤越大，正常乃至急需的民生項(xiàng)目用地卻不時(shí)遭擠占，因?yàn)檫@類(lèi)項(xiàng)目往往不能直接為地方帶來(lái)GDP。

找準(zhǔn)了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改變乃至決不可輕率改變的約束條件下，為確保“若干意見(jiàn)”切實(shí)落地，再次修改《城規(guī)管理法》，尤其要對(duì)追責(zé)法條進(jìn)行增補(bǔ)、細(xì)化、淬火，明確追責(zé)主體的工作已刻不容緩。更重要的是，對(duì)隨意更改規(guī)劃的市長(zhǎng)們加大追責(zé)力度。

若以上兩條都能大體落地，再輔以其他必須的剛性配套性約束措施，國(guó)內(nèi)大小城市方有望逐步走出一條科學(xué)發(fā)展的新路來(lái)。拿中央城市工作會(huì)議所定基調(diào)，就叫“開(kāi)創(chuàng)城市現(xiàn)代化建設(shè)的新局面”。

推廣街區(qū)制不能降低居住舒適度

常武

長(zhǎng)期以來(lái)，一些城市的住宅小區(qū)、單位大院盲目追求大面積、大規(guī)模，造成城市路網(wǎng)“腸梗阻”，加重了交通擁堵和環(huán)境污染。此次《意見(jiàn)》以高規(guī)格文件提出推廣街區(qū)制，主要就是為了打通城市路網(wǎng)的“腸梗阻”，將住宅小區(qū)、單位大院從一個(gè)個(gè)龐大堅(jiān)固的“孤島”，改造成為有機(jī)連接城市道路的一個(gè)個(gè)“網(wǎng)點(diǎn)”。住宅推廣街區(qū)制，貫徹“窄馬路、密路網(wǎng)”的道路布局理念，建設(shè)多層次資源合理配置的路網(wǎng)系統(tǒng)，將是我國(guó)城市道路和住宅建設(shè)發(fā)展方向的重大調(diào)整。

街區(qū)制是與小區(qū)制并列的一種城市建設(shè)布局形式，其特點(diǎn)是在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子，一般不設(shè)圍墻，住宅區(qū)處于開(kāi)放或半開(kāi)放狀態(tài)。在土地私有國(guó)家和我國(guó)改革開(kāi)放初期，城市住宅大多采用這種布局形式，其好處是可以增加公共道路供給，提高路網(wǎng)密度和交通效率；弊端則是住宅樓下車(chē)流增加、車(chē)速更快，由此增加了交通安全隱患（特別是危及居住區(qū)內(nèi)老人和孩子的安全），加重了居住區(qū)的近噪音干擾，難免降低居住舒適度和生活品質(zhì)。

從世界城市建設(shè)歷史看，街區(qū)制和小區(qū)制可謂此起彼伏、相輔相成，街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)對(duì)應(yīng)著小區(qū)制的缺點(diǎn)，街區(qū)制的缺點(diǎn)也對(duì)應(yīng)著小區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)。近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家更多認(rèn)識(shí)到了街區(qū)制的缺陷，開(kāi)始推廣適度規(guī)模的小區(qū)制，力求在優(yōu)化公共交通和保障居民居住品質(zhì)之間，尋找到最佳的平衡?，F(xiàn)在，我國(guó)新建小區(qū)逐步推廣街區(qū)制，包括已建成的住宅小區(qū)和單位大院也要走出“封閉”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，這個(gè)大方向當(dāng)然是沒(méi)有問(wèn)題的，但是要注意，切不可從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，不能完全無(wú)視城市住宅的居住舒適度和生活品質(zhì)——不能因?yàn)橐茝V街區(qū)制，就把小區(qū)制貶得一文不值。

新建住宅逐步推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，這種變化本質(zhì)上屬于增量改革，直接由城市建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整和改革決定，不會(huì)有多大的困難。已建成的單位大院逐步打開(kāi)，這些大院大多由黨政機(jī)關(guān)或國(guó)有企事業(yè)單位使用，屬于國(guó)有資產(chǎn)，而且一些大院內(nèi)部已有較完善的道路網(wǎng)絡(luò)，打開(kāi)大門(mén)并融入公共道路網(wǎng)絡(luò)，也不應(yīng)當(dāng)有多大的困難。最大的困難是已建成住宅小區(qū)內(nèi)部道路的公共化，這種存量改革不但涉及剛性的法律關(guān)系，而且涉及公權(quán)與私權(quán)之間的復(fù)雜博弈，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)妥把握。

我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定，“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外?！鄙鲜兰o(jì)90年代以來(lái)建成的住宅小區(qū)，特別是商品房住宅小區(qū)，內(nèi)部的馬路絕大多數(shù)不屬于城鎮(zhèn)公共道路，而屬于業(yè)主共有，如果要將這些道路公共化，必須通過(guò)嚴(yán)格的法律程序，征得小區(qū)全體業(yè)主的同意，而且必須依法對(duì)業(yè)主進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。

同時(shí)，已建成住宅小區(qū)從“小區(qū)制”轉(zhuǎn)為“街區(qū)制”，小區(qū)的物業(yè)管理、治安保障、交通安全、業(yè)主自治等都需要有大幅度改進(jìn)和提升，才能適應(yīng)新型城市化進(jìn)程中居民對(duì)居住舒適度和生活品質(zhì)的合理需求。這將是對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。