此次中央調(diào)整了增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，拉開了留抵退稅的大幕，鞏固了地方減稅的成果，并加大未來減稅的力度。

近日，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下稱“《方案》”），繼續(xù)保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變，提出將后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，同時(shí)調(diào)整了增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，緩解地方留抵退稅的壓力。

《方案》提出的三項(xiàng)政策中，維持“五五分享”已在預(yù)期之中，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并劃地方，是刺激消費(fèi)、擴(kuò)大地方稅源的善舉，但尚缺細(xì)則，無法深入討論。因而，最值得關(guān)注的是增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制的調(diào)整。

增值稅留抵退稅，惠及企業(yè)

增值稅對(duì)增值部分征稅，實(shí)踐通過銷項(xiàng)稅額減進(jìn)項(xiàng)稅額來實(shí)現(xiàn)。在規(guī)范的制度中，兩者相減為正值時(shí)交稅，為負(fù)值時(shí)退稅。

但中國實(shí)施增值稅以來，采用正值交稅，負(fù)值留抵，企業(yè)以后產(chǎn)生銷項(xiàng)稅額時(shí)再?zèng)_減留抵的稅款。

現(xiàn)行環(huán)境下，企業(yè)購置設(shè)備、投資廠房分別會(huì)預(yù)繳13%和9%的稅款。所謂留抵，就是指企業(yè)在初創(chuàng)或投資期時(shí)，還沒有產(chǎn)生收入（較少的銷項(xiàng)稅額），但向政府預(yù)繳稅款（較多的進(jìn)項(xiàng)稅額形成留抵稅款）。留抵稅款本質(zhì)上是政府的負(fù)債，相當(dāng)于政府占用了企業(yè)的資金。很明顯，預(yù)繳稅款會(huì)抑制企業(yè)投資，對(duì)于高科技、重資產(chǎn)的企業(yè)很不友好。

現(xiàn)行留抵稅款規(guī)模不小。2018年，前國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)稱當(dāng)時(shí)留抵稅款的規(guī)模已超萬億元，在營改增之后，還迅速上升，增速高于稅收增速。

2016年，學(xué)者劉怡、耿純?cè)凇抖悇?wù)研究》發(fā)表的論文采用微觀企業(yè)層面的稅務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行了估算，2016年全國增值稅留抵稅額約1.02萬億，占當(dāng)年增值稅收入的四分之一，印證了許善達(dá)提供的數(shù)字。

2018年，除了許善達(dá)等人的呼吁外，山東等地也開始試點(diǎn)留抵退稅。在進(jìn)一步大規(guī)模減稅的政策環(huán)境下，增值稅留抵退稅被正式提上議事日程，今年4月1日起，試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的納稅人可以申請(qǐng)退還增量留抵稅額。隨著政策全面推開，留抵退稅的門檻和范圍也會(huì)逐步擴(kuò)大，惠及更多企業(yè)。

留抵退稅與出口退稅分擔(dān)機(jī)制不同

但留抵退稅的難度不小。首先，留抵稅款的產(chǎn)生和退稅在環(huán)節(jié)上是獨(dú)立的，盡管是企業(yè)預(yù)繳稅款、政府的負(fù)債，但留存在國庫的稅款歸政府支配，退稅意味著退庫，政府的積極性可想而知。目前，中央全面推開留抵退稅開了一個(gè)好頭。

其次，增值稅在每個(gè)環(huán)節(jié)都要征收，每個(gè)環(huán)節(jié)征的稅都繳給了不同地區(qū)的政府（其中每個(gè)環(huán)節(jié)的地方政府分享了稅額的一半），而留抵的退稅，要在產(chǎn)品最終采購企業(yè)所在政府那里退稅。由于增值稅收入和留抵退稅分擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，地方政府必然會(huì)苦樂不均。

粗略來看，中西部地區(qū)是凈貨源流出地，東部地區(qū)為凈貨源流入地。如果留抵退稅中，地方分擔(dān)部分全由采購企業(yè)所在地承擔(dān)，會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)現(xiàn)象：一是留抵退稅規(guī)模高于同期分享所得增值稅的增長，影響地方財(cái)政的收支；二是地方為了降低實(shí)際稅款的外流，會(huì)抵制企業(yè)從外地購入產(chǎn)品、鼓勵(lì)本地企業(yè)“出口”產(chǎn)品至其他地區(qū)，出現(xiàn)國內(nèi)的統(tǒng)一市場(chǎng)被分割、產(chǎn)生地方保護(hù)主義的現(xiàn)象。

中國增值稅的出口退稅也曾面臨過類似的困境，出口企業(yè)所在地的退稅壓力過大，地方的積極性被抑制，影響了退稅的效果，進(jìn)而影響了企業(yè)出口的熱情。為此，中央政府多次調(diào)整出口退稅的分擔(dān)機(jī)制，中央負(fù)有的義務(wù)越來越大。最終，除2014年時(shí)點(diǎn)的退稅分擔(dān)基數(shù)外，中央負(fù)擔(dān)了全部的出口退稅義務(wù)，使得地方退稅有積極性，進(jìn)而保證企業(yè)的出口熱情。

此次《方案》的思路與出口退稅的分擔(dān)機(jī)制有一定的差異?！斗桨浮芬?guī)定增值稅留抵退稅中地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%由企業(yè)所在地先墊付，先行退稅，保障企業(yè)的利益；然后通過計(jì)算上年各地方增值稅的分享額（收入）占比，計(jì)算留抵退稅的占比，地方墊付的超額部分，由中央財(cái)政撥付給地方，保證退稅所在地方的利益。

退稅分擔(dān)比例沒有選擇遵循出口退稅的先例，或許是因?yàn)橹醒胍S持各級(jí)財(cái)政收入的穩(wěn)定。在這個(gè)前提下，中央對(duì)退稅壓力大的地方進(jìn)行兜底，退稅義務(wù)小的地方則不用上繳，補(bǔ)不足而不損有余，以此拉開留抵退稅的大幕，鞏固減稅的成果，并加大未來減稅的力度。

□聶日明（上海金融與法律研究院研究員）