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今年的兩會(huì)上，周洪宇等14位湖北團(tuán)代表聯(lián)名提交了一份關(guān)于盡快制定并實(shí)施《兒童福利條例》的建議。3月12日下午，本報(bào)記者在湖北團(tuán)駐地采訪了全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇。

“兒童是祖國(guó)的未來(lái)，國(guó)家對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)負(fù)有責(zé)任。兒童福利制度就是要確立國(guó)家和家庭在保障兒童健康成長(zhǎng)中的基本職責(zé)?！敝芎橛畋硎?，雖然國(guó)家一直將兒童福利事業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)重要工作，但長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)槔砟?、制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源投入等方面的原因，我國(guó)的兒童福利立法還比較落后，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。

周洪宇提到了最近出現(xiàn)在全國(guó)各地的“棄嬰安全島”——石家莊自2011年在全國(guó)設(shè)置首家“嬰兒安全島”以來(lái)，截至今年2月共接收棄嬰220多名。春節(jié)期間，廣州市設(shè)立的首個(gè)“棄嬰安全島”，15天內(nèi)接收到79名棄嬰。目前已有10個(gè)省區(qū)市的25個(gè)棄嬰島投入使用，還有18個(gè)省區(qū)市正在積極籌建棄嬰島或棄嬰觀察救治中心。周洪宇認(rèn)為，這些嘗試和探索是一種“后彌補(bǔ)”舉措，體現(xiàn)了政府對(duì)被遺棄嬰兒權(quán)益保護(hù)的積極態(tài)度，但民政部門(mén)設(shè)置“嬰兒安全島”是為了給生命以最大尊嚴(yán)，并不是要縱容這種違法行為。如何真正有效地減少棄嬰行為，切實(shí)保護(hù)好兒童應(yīng)該享有的權(quán)益，制定一部?jī)和＠Ｕ戏矫娴姆ㄒ?guī)就顯得刻不容緩。

周洪宇一一列舉了當(dāng)前在兒童福利保障方面所存在的問(wèn)題，他說(shuō)，因?yàn)槿狈A(chǔ)兒童福利制度，在家庭養(yǎng)育兒童遇到困惑或困難時(shí)，他們無(wú)法得到國(guó)家的指導(dǎo)和幫助。在監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重違反職責(zé)，對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)造成威脅時(shí)，國(guó)家也沒(méi)有及時(shí)、有效干預(yù)。這種制度缺位導(dǎo)致出現(xiàn)了大量?jī)和Ｗo(hù)困境，如操縱兒童乞討現(xiàn)象屢禁不止，有些孩子被父母長(zhǎng)期嚴(yán)重虐待后致殘、致死卻得不到有效干預(yù)，有些孩子雖然名義上有父母卻事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)等等。同時(shí)，在傳統(tǒng)意識(shí)中，兒童福利仍然被視為家庭私事，缺乏系統(tǒng)的兒童福利政策和兒童福利的現(xiàn)代理念，兒童福利待遇呈現(xiàn)碎片化。此外，兒童福利機(jī)制也是重管理，缺服務(wù)，很多地方仍然沒(méi)有兒童福利機(jī)構(gòu)，特教老師和康復(fù)醫(yī)生專(zhuān)業(yè)人才也比較稀缺。

“當(dāng)前的兒童福利工作呈現(xiàn)的是部門(mén)分割，政策雜亂的局面?！敝芎橛钫f(shuō)道。他認(rèn)為，目前的兒童福利工作主要是通過(guò)分散的政策文件予以規(guī)范，針對(duì)分散的群體出臺(tái)相應(yīng)的政策，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。同時(shí)，涉及兒童福利的部門(mén)由于互不隸屬，政出多門(mén)，各自為政，遇到棘手的問(wèn)題好像誰(shuí)都可以不管，因而無(wú)法對(duì)困境兒童問(wèn)題予以根源上的解決。同時(shí)，兒童福利工作機(jī)構(gòu)設(shè)置上也呈現(xiàn)部門(mén)分割局面，看上去很多部門(mén)都有職責(zé)，實(shí)際工作中又很難形成有約束力的配合機(jī)制，這種局面人為造成工作條塊分割，實(shí)踐中推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響決策科學(xué)性和資源配置效率，更直接影響到對(duì)兒童的保護(hù)效果。因此，需要盡快通過(guò)立法扭轉(zhuǎn)這種局面，為兒童特別是困境兒童提供體系化福利保護(hù)。

分析現(xiàn)有立法中規(guī)定的一些兒童福利措施，周洪宇認(rèn)為，這些措施往往缺乏可操作性，不能充分發(fā)揮作用。雖然我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了兒童保護(hù)的基本制度框架，《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》等法律對(duì)督促和幫助父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作出了一些規(guī)定。但是這些規(guī)定不僅分散，而且對(duì)措施的實(shí)施主體、程序等都缺乏具體明確規(guī)定，導(dǎo)致這些規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中被架空，不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)兒童的目的。同時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)等原因，也存在有法難依的困境，例如由于收養(yǎng)制度的門(mén)檻太高、條件苛刻、手續(xù)煩瑣，以致一些想收養(yǎng)孩子的家庭被程序擊退，需要被收養(yǎng)的兒童卻無(wú)法被收養(yǎng)。此外，一些現(xiàn)有法規(guī)政策效力級(jí)別過(guò)低，與兒童福利事業(yè)發(fā)展的要求相比較也顯得滯后。如民政部門(mén)發(fā)布的針對(duì)流浪乞討未成年人和孤兒的政策，這些規(guī)定的效力級(jí)別普遍較低，沒(méi)有上升到法律或行政法規(guī)的層面，保護(hù)力度不夠。由于缺乏罰則以及監(jiān)督主體，這些規(guī)定也往往得不到有效執(zhí)行，不能為兒童福利制度的進(jìn)一步發(fā)展提供明確的法律依據(jù)。

周洪宇強(qiáng)調(diào)， 制定與國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的兒童福利制度，既是我國(guó)憲法的要求，也是中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》締約國(guó)的責(zé)任，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在要求。兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)原則決定了兒童有權(quán)享受一國(guó)可達(dá)到的最高福利水平，一國(guó)將優(yōu)勢(shì)資源用于兒童福利事業(yè)的發(fā)展，也會(huì)為一個(gè)國(guó)家儲(chǔ)備可持續(xù)性發(fā)展的人力資源。國(guó)家凝聚力的基礎(chǔ)源于國(guó)家在兒童成長(zhǎng)時(shí)期對(duì)其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，而一個(gè)有凝聚力的民族才可能成為一個(gè)強(qiáng)大的民族。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)基本確立了兒童福利政策框架，《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》都規(guī)定了一些普惠型的兒童福利措施，國(guó)務(wù)院及民政部、公安部等部門(mén)出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)政策，加強(qiáng)對(duì)特定兒童群體的保護(hù)，這些都為兒童福利立法準(zhǔn)備了豐富的政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從兒童福利工作實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)兒童福利工作的發(fā)展趨勢(shì)是，兒童福利對(duì)象不斷擴(kuò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，越來(lái)越多兒童被納入政府制度性保障范圍，而且福利工作的重心越來(lái)越重視源頭問(wèn)題。這種發(fā)展趨勢(shì)也為開(kāi)展兒童福利立法確定了目標(biāo)。

“2011年兩會(huì)期間，很多代表提出了關(guān)于完善兒童福利以及加強(qiáng)對(duì)流浪乞討被拐賣(mài)未成年人保護(hù)的提案。2011年初，“隨手街拍乞討兒童”微博等行動(dòng)的發(fā)起，也體現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)對(duì)兒童權(quán)利和兒童福利保障的關(guān)注。這些都表明，困境兒童的保護(hù)牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)，已引起全社會(huì)的高度關(guān)注。制定兒童福利制度是民心所向，已經(jīng)具備充足的社會(huì)條件。”周洪宇說(shuō)道。

周洪宇告訴記者，自己最初的想法是制定一部《兒童福利法》，去年的兩會(huì)上便曾提出相關(guān)建議，得到了相關(guān)部門(mén)的積極回應(yīng)。但考慮到立法難度較大，今年便把建議立法改為建議制定條例，為的是能讓相關(guān)措施盡快出臺(tái)，以起到保護(hù)兒童的作用。

“保護(hù)兒童的事情不能再等，條例能先出就先建議制定條例，以后機(jī)會(huì)成熟了再上升為法律。兒童優(yōu)先，我的想法就是立足于解決問(wèn)題，”周洪宇說(shuō)道。他希望今年就能看到相關(guān)的成果。(本報(bào)記者 姚鵬)