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大事件之六：建立健全了人大工作制度

人民網(wǎng)：人大工作制度主要指那些制度？

程湘清：人大工作制度包括會期制度、表決制度、立法制度、監(jiān)督制度、代表制度等，這是人民代表大會制度的重要組成部分。有的人把人民代表大會制度僅僅視為人大及其常委會的制度，這顯然是片面的；但把保障人大行使職權(quán)的各項(xiàng)工作制度排除在人民代表大會制度之外，則同樣是片面的。所以全國人大和地方各級人大在工作制度方面的成績，應(yīng)是人民代表大會制度發(fā)展完善的一個(gè)重要體現(xiàn)。改革開放以來，全國人大及其常委會從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過立法逐步建立健全了人大會議制度、立法制度、監(jiān)督制度、代表制度等制度。地方人大及其常委會在人大工作制度建設(shè)方面也作了大量卓有成效的工作，所有省級人大都制定了議事規(guī)則和監(jiān)督條例，絕大多數(shù)省級人大常委會制定了關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)。這對保障人大工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)、代表和委員依法履行職責(zé)具有重要意義。

人民網(wǎng)：過去人代會都什么時(shí)間召開？

程湘清：這是會期制度涉及的問題。以前，春天、夏天、秋天、冬天，一年四季都開過人代會。有一年到了11月份才開人代會審議通過當(dāng)年的計(jì)劃預(yù)算，這還有什么意義？所以那時(shí)會期不規(guī)范。應(yīng)該怎么規(guī)范？人代會何時(shí)開最好？當(dāng)然1月份最好，但是1月份開會一般做不到，政府的計(jì)劃預(yù)算上不來，會期最好是與財(cái)政年度相一致，計(jì)劃預(yù)算在人代會通過之后，便于監(jiān)督。記得七屆人大時(shí)，每次人代會往前提十天，一直提到3月初。后來全國人大議事規(guī)則規(guī)定人代會在第一季度召開。

人民網(wǎng)：表決制度何時(shí)開始施行？

程湘清：表決原來都是舉手通過，舉手不好統(tǒng)計(jì)人數(shù)，也會給人壓力，誰不舉手，馬上就看見了。表決器是六屆全國人大開始使用的。那時(shí)，四川有一個(gè)科技研究所，給全國人大來了一個(gè)函，說研制出表決電子儀器，全國人大免費(fèi)試用，時(shí)任秘書長的王漢斌同志一聽說這是好事，很快就安裝使用。

人民網(wǎng)：代表制度是怎么樣建立起來的？

程湘清：人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。當(dāng)時(shí)代表的職責(zé)、權(quán)利在組織法上有一些規(guī)定，但沒有專門的法律。1992制定了代表法，對代表的職權(quán)、義務(wù)，代表在會議期間的工作，代表在閉合期間的活動(dòng)，代表執(zhí)行職務(wù)的司法保障、時(shí)間保障、物質(zhì)保障等方面，作了全面規(guī)定。人民網(wǎng)：法律一般審議多少次才能通過？

程湘清：這屬于立法制度中的審議制度。過去法律都是一審就通過了，彭真委員長開始提出實(shí)行兩審制。八屆全國人大又規(guī)定實(shí)行三審制，之后有些重要的法律都曾經(jīng)過多次審議，物權(quán)法、監(jiān)督法、煙草專賣法這些法律都是審了很多次才通過的。

人民網(wǎng)：怎樣認(rèn)識建設(shè)中國特色的社會主義法律體系對人大制度建設(shè)的作用？

程湘清：我國立法制度逐步完善，主要體現(xiàn)在立法法這部重要法律中。立法中一項(xiàng)系統(tǒng)工程是建設(shè)中國特色社會主義法律體系，這無疑也是人大制度建設(shè)的重要內(nèi)容。中央要求2010年形成中國特色社會主義法律體系。那么，首先要搞清楚什么是中國特色社會主義法律體系？九屆全國人大常委會委員長會議提出要作為專題進(jìn)行研究。 當(dāng)時(shí)組織了以研究室為主、法工委等單位參加的專門班子經(jīng)過大量調(diào)查研究，日夜肩程，搞了一個(gè)上萬字的研究報(bào)告，突出解決了兩個(gè)問題：一是法律體系的構(gòu)成。這就是以憲法為統(tǒng)帥和依據(jù)，由部門齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)的法律及其配套法規(guī)所組成，這里的配套法規(guī)，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)及民族自治地方的自治條例和單行條例。二是法律分類。過去法律分類都是講政治方面的法律、經(jīng)濟(jì)方面的法律，科教文衛(wèi)方面的法律等等，這不科學(xué)，應(yīng)當(dāng)按照法律調(diào)整的對象和方法來分類，這比較符合法律自身的特點(diǎn)和規(guī)律。經(jīng)過反復(fù)研究，最后我們把法律分為七個(gè)部門，就是憲法和相關(guān)法，民商法，行政法、經(jīng)濟(jì)法，社會法，刑法，訴訟和非訴訟程序法。這一分類得到法學(xué)界和國家機(jī)構(gòu)認(rèn)同?，F(xiàn)在我國不但具有一部好憲法，而且制定了法律二百多項(xiàng)，行法規(guī)七百多項(xiàng)，地方性法規(guī)八千多項(xiàng)，這是指現(xiàn)行有效的，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)量。可以說，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。

人民網(wǎng)：人大監(jiān)督制度是如何建設(shè)的？

程湘清：監(jiān)督制度的建設(shè)經(jīng)過一個(gè)長時(shí)期的發(fā)展過程。六屆全國人大就開始對監(jiān)督制度進(jìn)行專題研究。從1987年六屆全國人大五次會議開始，每年人代會上代表都強(qiáng)烈要求制定監(jiān)督法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987年直至2006年代表聯(lián)名和代表團(tuán)提出的關(guān)于制定監(jiān)督法的議案就有222件，參與代表4044人次。1988年，全國人大常委會也在工作報(bào)告中正式提出監(jiān)督立法的要求。1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》指出，要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督制度，“建議全國人大常委會擬定實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法”。此后，中央政治局常委多次把制定監(jiān)督法列入工作要點(diǎn)。幾屆全國人大常委會都把制定監(jiān)督法列入立法規(guī)劃。其中七、八、九三屆曾經(jīng)三次組織起草監(jiān)督法。1993年9月，八屆、九屆全國人大常委會曾通過了三個(gè)單行法律，即《關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》，還兩次審議了對審判、檢察工作中重大違法案件監(jiān)督的決定草案。其后起草出《全國人大和地方各級人大監(jiān)督法（草案）》，并于2002年8月在九屆全國人大常委會第二十九次會議上進(jìn)行了審議。2006年8月22日上午，十屆全國人大常委會第二十三次會議對監(jiān)督法草案進(jìn)行第四審后終于通過了這部法律。從正式提出監(jiān)督立法到監(jiān)督法出臺歷經(jīng)18年。如果從醞釀?wù)撟C到正式出臺，那就可以說是“二十年磨一劍”。

人民網(wǎng)：請介紹一下監(jiān)督法的主要內(nèi)容。

程湘清：監(jiān)督法共九章48條，第一章總綱對監(jiān)督目的、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督原則作了規(guī)定，明確規(guī)定人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則是“四個(gè)堅(jiān)持”：即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的基本路線的原則，堅(jiān)持依法行使職權(quán)的原則，堅(jiān)持民主集中制、集體行使職權(quán)的原則，堅(jiān)持向社會公開的原則。監(jiān)督法第二、三、四、五、六、七、八章對監(jiān)督形式、手段和程序作了規(guī)定，這是監(jiān)督法主要的具體的內(nèi)容。 監(jiān)督法的出臺，標(biāo)志著人大監(jiān)督制度從法律上得到比較全面的確認(rèn)和規(guī)范。法律一旦通過，就是神圣的，就必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。當(dāng)然法律也要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷修改完善。黨的十七大鮮明提出“讓權(quán)力在陽光下行使。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的全力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”我們要按照黨中央的要求，在實(shí)踐中總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善人大監(jiān)督制度。

大事件之七：科學(xué)規(guī)范人大和黨委的關(guān)系

人民網(wǎng)：在新的歷史時(shí)期，怎樣進(jìn)一步加強(qiáng)人大制度建設(shè)？怎樣正確認(rèn)識和處理黨組織和人大的關(guān)系？

程湘清：人大制度建設(shè)要解決一個(gè)很關(guān)鍵的問題，就是要在當(dāng)今全面建設(shè)小康社會的新的歷史時(shí)期，把加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和更好地發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用結(jié)合起來，科學(xué)規(guī)范黨委和人大的關(guān)系。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，科學(xué)規(guī)范黨委和人大的關(guān)系，支持人大依法履行自己的職能，是胡錦濤總書記在人大制度成立50周年大會上的重要講話中明確提出的。黨的十五大提出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者結(jié)合起來。胡錦濤同志進(jìn)一步提出要把這三者統(tǒng)一于社會主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐。在新的歷史條件下，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。所謂黨的執(zhí)政方式，主要是指黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)首先是對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式。科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是我們黨的執(zhí)政理念的很重大發(fā)展。具體到人大制度建設(shè)就需要解決科學(xué)規(guī)范黨委和人大的關(guān)系的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對人大制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，這是人大制度建設(shè)得以健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

怎樣科學(xué)規(guī)范黨委和人大的關(guān)系？怎樣把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)結(jié)合起來？這不僅是重要原則，而且要有具體舉措，要切實(shí)從理論和實(shí)踐的結(jié)合上解決問題。據(jù)我們調(diào)查研究，許多地方的黨委、人大、政府已經(jīng)從實(shí)踐中總結(jié)、建立了把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者相結(jié)合的具體做法，甚至規(guī)定為具體制度。我在幾篇文章（比如為紀(jì)念人大成立50周年在《求是》雜志寫的《論堅(jiān)持和完善人民代表大會制度》一文）中都介紹過這些制度和做法。進(jìn)一步推進(jìn)人大制度建設(shè)，建設(shè)社會主義法治國家，任重而道遠(yuǎn)。我們要不斷研究新情況、解決新問題、積累新經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真探索和發(fā)展把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的新形式、新機(jī)制、新途經(jīng)，繼續(xù)推進(jìn)人民代表大會制度建設(shè)，不斷發(fā)展具有強(qiáng)大生命力的社會主義民主政治，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義發(fā)展道路。