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1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修正中華人民共和國(guó)憲法若干規(guī)定的決議》和7部法律。這次會(huì)議通過(guò)的修憲決議和地方組織法明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。

縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，是完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度、健全地方政權(quán)體制、加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)、進(jìn)一步發(fā)揮地方人民代表大會(huì)作用的重大措施，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重大發(fā)展。

本網(wǎng)從今天開(kāi)始，陸續(xù)辟出專版刊登一組報(bào)道，反映地方人大設(shè)立常委會(huì)的決策過(guò)程，報(bào)道30年來(lái)地方各級(jí)人大常委會(huì)在發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)和健全社會(huì)主義法制、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等方面，發(fā)揮的重要作用。

張春生接受記者專訪時(shí)披露

地方人大設(shè)立常委會(huì)決策的臺(tái)前幕后

地方人大設(shè)立常委會(huì)的過(guò)程

1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)常委會(huì)、地方各級(jí)人大均不設(shè)常委會(huì)。

1957年3月，彭真提出，省、市、自治區(qū)有考慮設(shè)立常委會(huì)的必要。

1957年，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組給中央寫報(bào)告，正式提出縣以上設(shè)立人大常委會(huì)。但隨著反右的開(kāi)始，這件事情被擱置。

1979年5月，彭真就取消革命委員會(huì)和縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，向中央寫的請(qǐng)示報(bào)告獲得同意。

1979年7月1日，包含地方人大設(shè)立常委會(huì)等內(nèi)容的地方組織法獲通過(guò)。

法制網(wǎng)記者 陳麗平

在新中國(guó)人大制度建設(shè)的史冊(cè)上，近30年前的1979年7月1日，絕對(duì)是一個(gè)值得濃墨重彩記錄的日子。

這一天閉幕的五屆全國(guó)人大二次會(huì)議，表決通過(guò)了地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法。這一被簡(jiǎn)稱為地方組織法的法律，對(duì)我國(guó)地方政權(quán)組織形式作出了重大改革：規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。

這項(xiàng)重大決策是怎樣形成的？如何通過(guò)立法把它確定下來(lái)？

在地方人大設(shè)立常委會(huì)30周年之際，曾任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員的張春生，接受了本報(bào)記者專訪。

1979年，張春生就開(kāi)始在全國(guó)人大常委會(huì)工作。這30年來(lái)，他經(jīng)歷了230部法律的誕生，是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)立法進(jìn)程和人大制度完善過(guò)程的重要親歷者和見(jiàn)證者。

議行合一制度存在缺陷 彭真提出解決問(wèn)題思路

“早在上個(gè)世紀(jì)50年代，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始醞釀完善人大制度，考慮在地方人大設(shè)立常委會(huì)?！睆埓荷榻B。

1954年，作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，召開(kāi)了首次會(huì)議———一屆一次會(huì)議。這次會(huì)議通過(guò)的國(guó)家根本大法憲法規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)常委會(huì)、地方各級(jí)人大均不設(shè)常委會(huì)。

其實(shí)，在1954年憲法草案交由全民討論時(shí)，就有人提出，地方各級(jí)人大也應(yīng)該與全國(guó)人大一樣，設(shè)立常委會(huì)。

劉少奇同志在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中，對(duì)地方人大不設(shè)常委會(huì)的原因曾作過(guò)說(shuō)明。他說(shuō)，全國(guó)人大工作的繁重，當(dāng)然不是地方各級(jí)人大所能夠相比的。全國(guó)人大行使國(guó)家的立法權(quán)，地方各級(jí)人大沒(méi)有這方面的職權(quán)，而且越是下級(jí)的人大，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越容易召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人大不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人大常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人大的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。

“在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不設(shè)常委會(huì)，存在一些制度缺陷?！睆埓荷f(shuō)。

在地方人大會(huì)議閉會(huì)期間，作為地方政府的人民委員會(huì)行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重職權(quán)，既任免自己的組成人員，還任免法院的工作人員。

另外，在人大會(huì)議閉會(huì)期間，人民委員會(huì)承擔(dān)地方人大的某些日常工作也不合適，比如主持人民代表大會(huì)的選舉工作、保持同人大代表的經(jīng)常性聯(lián)系等。

“由于有這些問(wèn)題，需要在地方人大設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。”張春生介紹，這一問(wèn)題的提出，是與當(dāng)時(shí)的形勢(shì)緊密聯(lián)系的。

1956年，黨的八大召開(kāi)。會(huì)議提出，要擴(kuò)大民主，健全法制。全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始考慮，從完善人大制度方面落實(shí)八大精神。

1957年3月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)常務(wù)副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)的彭真同志提出：“現(xiàn)在我們的省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會(huì)都只有人民委員會(huì)，而代表大會(huì)本身沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)。因此，在人民代表大會(huì)閉幕之后，就沒(méi)有一個(gè)對(duì)政府工作經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區(qū)有考慮設(shè)立常委會(huì)的必要?！?/p>

彭真還指出：“這種制度的設(shè)立和實(shí)施，將使我們國(guó)家的政治制度和民主生活更加健全?！?/p>

“彭真同志實(shí)際上提出了議行合一的體制沒(méi)有解決權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督問(wèn)題，并提出了解決方案。這充分體現(xiàn)了彭真同志作為新中國(guó)法制主要奠基人的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。”張春生說(shuō)。

1957年新年前后，彭真率全國(guó)人大代表團(tuán)訪問(wèn)當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和東歐，從莫斯科到貝爾格萊德，除黨和國(guó)家事務(wù)外，一路研究他們的議會(huì)結(jié)構(gòu)。彭真回國(guó)后，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組根據(jù)中央的精神，經(jīng)認(rèn)真研究，給中央寫了報(bào)告，正式把縣以上設(shè)立人大常委會(huì)、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個(gè)問(wèn)題提了出來(lái)。

但是，隨著反右的開(kāi)始，形勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。這件事情被擱置起來(lái)，而且一擱置就長(zhǎng)達(dá)22年。

鄧小平批示贊成第三方案 地方組織法順利獲得通過(guò)

時(shí)光荏苒，轉(zhuǎn)眼到了1979年。當(dāng)時(shí)的神州大地在黨的十一屆三中全會(huì)吹響的號(hào)角聲中，正闊步邁向改革開(kāi)放的新征程。

為適應(yīng)十一屆三中全會(huì)提出的“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”的要求，全國(guó)人大常委會(huì)再次提出縣以上設(shè)人大常委會(huì)、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個(gè)問(wèn)題。

1979年4月，新設(shè)立的全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)，在彭真主持下，將“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)組織法”修改稿發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市革命委員會(huì)征求意見(jiàn)，并派出三個(gè)組分赴吉林、浙江、四川進(jìn)行調(diào)查。

征求意見(jiàn)和調(diào)查中，許多地方在強(qiáng)烈要求把地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方人民委員會(huì)或人民政府的同時(shí)，建議省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。有的同志還建議，縣一級(jí)也應(yīng)一并考慮設(shè)立人大常務(wù)機(jī)關(guān)。

5月3日，彭真同一些同志談話。他提出：縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)，從法理上講，要使政府一切工作人員受到人民監(jiān)督。在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可以監(jiān)督本級(jí)政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見(jiàn)可以向地方人大常委會(huì)提出。法院副院長(zhǎng)、審判員，檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察員可以由地方人大常委會(huì)任免。它還可以隨時(shí)補(bǔ)選和撤換代表。這樣符合中央擴(kuò)大民主，法院、檢察院保持獨(dú)立性的精神。因?yàn)樯婕皯椃ǖ男薷模商嵴?qǐng)人民代表大會(huì)通過(guò)一項(xiàng)憲法修改案。

5月17日，彭真就取消革命委員會(huì)和縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)問(wèn)題，向中央寫了請(qǐng)示報(bào)告。

彭真在報(bào)告中說(shuō)，對(duì)此問(wèn)題有三個(gè)方案：(一)用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定起來(lái)。這樣做，不贊成的人可能很多。(二)取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會(huì)，但對(duì)于“擴(kuò)大人民民主”、“健全社會(huì)義法制”不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)；同時(shí)，也牽連到修改憲法的有關(guān)條文問(wèn)題，還可能引出地方各級(jí)人代會(huì)是否設(shè)常委會(huì)的問(wèn)題，這次人大會(huì)議是否提出這個(gè)法案，也值得考慮。(三)縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)常務(wù)委員會(huì)，并恢復(fù)人民委員會(huì)(包括省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等職稱)，這個(gè)方案可能比較好些。三個(gè)方案究竟采取哪一個(gè)好？請(qǐng)中央決定。

這個(gè)報(bào)告先送當(dāng)時(shí)的中共中央秘書長(zhǎng)胡耀邦，胡耀邦于17日當(dāng)天即轉(zhuǎn)黨中央主席、副主席。鄧小平同志很快作了批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動(dòng)。這個(gè)問(wèn)題建議在人大會(huì)前議一下。”

中共中央政治局常委討論同意后，5月31日，胡耀邦告訴彭真等同志：“組織法和選舉法請(qǐng)按鄧副主席批示原則修改。”

據(jù)此，法制委員會(huì)起草了地方組織法等法律的修改草案。彭真主持法制委全體會(huì)議進(jìn)行了認(rèn)真討論。隨后，草案提交五屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議。

審議中，常委委員基本同意法制委的方案。同時(shí)，有的委員建議，將方案中的人民委員會(huì)改為人民政府。

“因這次常委會(huì)與五屆人大二次會(huì)議相隔時(shí)間很短，這個(gè)內(nèi)容來(lái)不及修改，所以只好留待大會(huì)解決?！睆埓荷忉?。

6月18日至7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議在京舉行。彭真在會(huì)上作了關(guān)于地方組織法等七個(gè)法律草案的說(shuō)明。經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，大會(huì)同意地方人大設(shè)立常委會(huì)，并將人民委員會(huì)改為人民政府。

7月1日，大會(huì)經(jīng)表決，順利通過(guò)了地方組織法等七個(gè)法律。

“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，是多年來(lái)實(shí)踐、探索的成果?！睆埓荷f(shuō)，一個(gè)重大政治制度的變革，一定會(huì)有一個(gè)長(zhǎng)期的研究過(guò)程。因?yàn)橛辛?957年中央核心層對(duì)地方人大設(shè)立常委會(huì)的設(shè)想這一基礎(chǔ)，才會(huì)有1979年地方組織法的快速、順利出臺(tái)。

對(duì)憲法也作出相應(yīng)修改 立法過(guò)程充分體現(xiàn)民主

“五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議的地方組織法等法律草案的一些內(nèi)容，改變了1978年憲法的有關(guān)規(guī)定?！睆埓荷f(shuō)，為保持法律的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，需要對(duì)憲法進(jìn)行相應(yīng)的修改。

此次對(duì)憲法的修改主要涉及四方面內(nèi)容：在縣和縣以上地方各級(jí)人大設(shè)常委會(huì)；將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府；將縣級(jí)人大代表由間接選舉改為直接選舉；將上下級(jí)人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)時(shí)中央已考慮對(duì)憲法要作全面修改，所以，起初考慮此次不必對(duì)憲法的具體條文進(jìn)行修改，可采取由全國(guó)人大就上述內(nèi)容通過(guò)一個(gè)決議的方式，對(duì)憲法進(jìn)行修改、補(bǔ)充。

修改憲法的決議草案提交五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議時(shí)，代表們都同意決議草案的內(nèi)容，但一些代表建議，把上述內(nèi)容改為直接修改憲法條文，而不必另作決議，這樣便于執(zhí)行。

會(huì)外也有專家學(xué)者對(duì)決議草案中關(guān)于“本決議與憲法相抵觸之處依本決議執(zhí)行”的規(guī)定提出了意見(jiàn)。他們認(rèn)為，憲法的法律效力高于其他一切法律和決議，而不是相反。

大會(huì)主席團(tuán)認(rèn)真討論后認(rèn)為，代表和專家們的上述意見(jiàn)是正確的。為此，大會(huì)主席團(tuán)決定對(duì)憲法有關(guān)條文作出具體修改，寫入決議案。

7月1日，五屆人大二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修正《中華人民共和國(guó)憲法》若干規(guī)定的決議。

“這一過(guò)程充分說(shuō)明，當(dāng)時(shí)的人民代表大會(huì)已經(jīng)開(kāi)得相當(dāng)民主，充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。這是一個(gè)民主立法的典范?！?0年后，張春生作出這樣的評(píng)價(jià)。

至此，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)常委會(huì)等重大決策，以立法體現(xiàn)出來(lái)。

四次修改了地方組織法 地方人大制度日益完善

1979年以后，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，先后四次對(duì)地方組織法進(jìn)行了修改，時(shí)間分別是1982年、1986年、1995年和2005年。

張春生說(shuō)，這四次修改中，1986年和1995年的兩次修改，從實(shí)體和程序上陸續(xù)完善了地方人大制度，是兩次非常重要的修改。

1982年現(xiàn)行憲法通過(guò)后，為了與憲法的規(guī)定相銜接，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方組織法進(jìn)行了一些修改。

“但是這次沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的重大修改?！睆埓荷f(shuō)。

1986年，全國(guó)人大常委會(huì)第二次對(duì)地方組織法進(jìn)行修改。

“這次是比較大的修改，涉及的實(shí)質(zhì)內(nèi)容較多?！睆埓荷榻B，主要解決了省會(huì)市和較大市的立法權(quán)問(wèn)題，完善了差額選舉制度，同時(shí)完善了地方人大及其常委會(huì)的相關(guān)工作程序。

“這當(dāng)中最引人關(guān)注的是完善了差額選舉制度，使其更具體、更規(guī)范、更具可操作性?！睆埓荷f(shuō)，這對(duì)于在選舉中真正引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)被選舉人的責(zé)任感，賦予選舉人更多的選擇機(jī)會(huì)，都具有重要意義。因此受到人民群眾和代表們的廣泛歡迎。

事隔九年之后，1995年全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)地方組織法進(jìn)行了一次較大的修改。

張春生介紹，這次修改涉及的面比較大，除了完善地方人大及其常委會(huì)的組織制度和工作程序之外，在差額選舉、較大市和省會(huì)市立法的報(bào)批程序、規(guī)范地方人大代表及常委會(huì)組成人員名額等方面，都作出了更詳細(xì)的規(guī)定。

2005年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方組織法進(jìn)行了第四次修改。這次主要是完善選舉制度和地方人大任期等。

“經(jīng)過(guò)這四次修改，我國(guó)地方人大及其常委會(huì)的立法、監(jiān)督、組織等方面的法律制度更為完善?！睆埓荷f(shuō)，30年的實(shí)踐充分證明，縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)的決策是十分正確的，這對(duì)于健全國(guó)家體制，加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。