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鄧小平批示贊成第三方案 地方組織法順利獲得通過

時光荏苒，轉(zhuǎn)眼到了1979年。當(dāng)時的神州大地在黨的十一屆三中全會吹響的號角聲中，正闊步邁向改革開放的新征程。

為適應(yīng)十一屆三中全會提出的“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”的要求，全國人大常委會再次提出縣以上設(shè)人大常委會、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個問題。

1979年4月，新設(shè)立的全國人大常委會法制委員會，在彭真主持下，將“地方各級人民代表大會和革命委員會組織法”修改稿發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市革命委員會征求意見，并派出三個組分赴吉林、浙江、四川進(jìn)行調(diào)查。

征求意見和調(diào)查中，許多地方在強(qiáng)烈要求把地方各級革命委員會改為地方人民委員會或人民政府的同時，建議省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。有的同志還建議，縣一級也應(yīng)一并考慮設(shè)立人大常務(wù)機(jī)關(guān)。

5月3日，彭真同一些同志談話。他提出：縣以上地方各級人民代表大會設(shè)立常委會，從法理上講，要使政府一切工作人員受到人民監(jiān)督。在人民代表大會閉會期間，常委會可以監(jiān)督本級政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見可以向地方人大常委會提出。法院副院長、審判員，檢察院副檢察長、檢察員可以由地方人大常委會任免。它還可以隨時補(bǔ)選和撤換代表。這樣符合中央擴(kuò)大民主，法院、檢察院保持獨立性的精神。因為涉及憲法的修改，可提請人民代表大會通過一項憲法修改案。

5月17日，彭真就取消革命委員會和縣以上地方各級人大設(shè)立常務(wù)委員會問題，向中央寫了請示報告。

彭真在報告中說，對此問題有三個方案：(一)用立法手續(xù)把革命委員會體制固定起來。這樣做，不贊成的人可能很多。(二)取消革命委員會，恢復(fù)人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對于“擴(kuò)大人民民主”、“健全社會義法制”不一定能有多大實質(zhì)性的幫助和改進(jìn)；同時，也牽連到修改憲法的有關(guān)條文問題，還可能引出地方各級人代會是否設(shè)常委會的問題，這次人大會議是否提出這個法案，也值得考慮。(三)縣以上地方各級人民代表大會設(shè)常務(wù)委員會，并恢復(fù)人民委員會(包括省長、市長、縣長等職稱)，這個方案可能比較好些。三個方案究竟采取哪一個好？請中央決定。

這個報告先送當(dāng)時的中共中央秘書長胡耀邦，胡耀邦于17日當(dāng)天即轉(zhuǎn)黨中央主席、副主席。鄧小平同志很快作了批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。”

中共中央政治局常委討論同意后，5月31日，胡耀邦告訴彭真等同志：“組織法和選舉法請按鄧副主席批示原則修改。”

據(jù)此，法制委員會起草了地方組織法等法律的修改草案。彭真主持法制委全體會議進(jìn)行了認(rèn)真討論。隨后，草案提交五屆全國人大常委會第八次會議審議。

審議中，常委委員基本同意法制委的方案。同時，有的委員建議，將方案中的人民委員會改為人民政府。

“因這次常委會與五屆人大二次會議相隔時間很短，這個內(nèi)容來不及修改，所以只好留待大會解決。”張春生解釋。

6月18日至7月1日，五屆全國人大二次會議在京舉行。彭真在會上作了關(guān)于地方組織法等七個法律草案的說明。經(jīng)過認(rèn)真審議，大會同意地方人大設(shè)立常委會，并將人民委員會改為人民政府。

7月1日，大會經(jīng)表決，順利通過了地方組織法等七個法律。

“縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，是多年來實踐、探索的成果?！睆埓荷f，一個重大政治制度的變革，一定會有一個長期的研究過程。因為有了1957年中央核心層對地方人大設(shè)立常委會的設(shè)想這一基礎(chǔ)，才會有1979年地方組織法的快速、順利出臺。

對憲法也作出相應(yīng)修改 立法過程充分體現(xiàn)民主

“五屆全國人大二次會議審議的地方組織法等法律草案的一些內(nèi)容，改變了1978年憲法的有關(guān)規(guī)定。”張春生說，為保持法律的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，需要對憲法進(jìn)行相應(yīng)的修改。

此次對憲法的修改主要涉及四方面內(nèi)容：在縣和縣以上地方各級人大設(shè)常委會；將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府；將縣級人大代表由間接選舉改為直接選舉；將上下級人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)時中央已考慮對憲法要作全面修改，所以，起初考慮此次不必對憲法的具體條文進(jìn)行修改，可采取由全國人大就上述內(nèi)容通過一個決議的方式，對憲法進(jìn)行修改、補(bǔ)充。

修改憲法的決議草案提交五屆全國人大二次會議審議時，代表們都同意決議草案的內(nèi)容，但一些代表建議，把上述內(nèi)容改為直接修改憲法條文，而不必另作決議，這樣便于執(zhí)行。

會外也有專家學(xué)者對決議草案中關(guān)于“本決議與憲法相抵觸之處依本決議執(zhí)行”的規(guī)定提出了意見。他們認(rèn)為，憲法的法律效力高于其他一切法律和決議，而不是相反。

大會主席團(tuán)認(rèn)真討論后認(rèn)為，代表和專家們的上述意見是正確的。為此，大會主席團(tuán)決定對憲法有關(guān)條文作出具體修改，寫入決議案。

7月1日，五屆人大二次會議通過了關(guān)于修正《中華人民共和國憲法》若干規(guī)定的決議。

“這一過程充分說明，當(dāng)時的人民代表大會已經(jīng)開得相當(dāng)民主，充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。這是一個民主立法的典范?！?0年后，張春生作出這樣的評價。

至此，縣級以上地方各級人大設(shè)常委會等重大決策，以立法體現(xiàn)出來。

四次修改了地方組織法 地方人大制度日益完善

1979年以后，全國人大常委會根據(jù)形勢的發(fā)展變化，先后四次對地方組織法進(jìn)行了修改，時間分別是1982年、1986年、1995年和2005年。

張春生說，這四次修改中，1986年和1995年的兩次修改，從實體和程序上陸續(xù)完善了地方人大制度，是兩次非常重要的修改。

1982年現(xiàn)行憲法通過后，為了與憲法的規(guī)定相銜接，全國人大常委會對地方組織法進(jìn)行了一些修改。

“但是這次沒有實質(zhì)性的重大修改?！睆埓荷f。

1986年，全國人大常委會第二次對地方組織法進(jìn)行修改。

“這次是比較大的修改，涉及的實質(zhì)內(nèi)容較多。”張春生介紹，主要解決了省會市和較大市的立法權(quán)問題，完善了差額選舉制度，同時完善了地方人大及其常委會的相關(guān)工作程序。

“這當(dāng)中最引人關(guān)注的是完善了差額選舉制度，使其更具體、更規(guī)范、更具可操作性。”張春生說，這對于在選舉中真正引入競爭機(jī)制，激發(fā)被選舉人的責(zé)任感，賦予選舉人更多的選擇機(jī)會，都具有重要意義。因此受到人民群眾和代表們的廣泛歡迎。

事隔九年之后，1995年全國人大常委會又對地方組織法進(jìn)行了一次較大的修改。

張春生介紹，這次修改涉及的面比較大，除了完善地方人大及其常委會的組織制度和工作程序之外，在差額選舉、較大市和省會市立法的報批程序、規(guī)范地方人大代表及常委會組成人員名額等方面，都作出了更詳細(xì)的規(guī)定。

2005年，全國人大常委會對地方組織法進(jìn)行了第四次修改。這次主要是完善選舉制度和地方人大任期等。

“經(jīng)過這四次修改，我國地方人大及其常委會的立法、監(jiān)督、組織等方面的法律制度更為完善?！睆埓荷f，30年的實踐充分證明，縣級以上人大設(shè)立常委會的決策是十分正確的，這對于健全國家體制，加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。