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監(jiān)督權(quán)是人民代表大會代表人民行使的國家權(quán)力之一，也是地方各級人大常委會的一項(xiàng)十分重要的職權(quán)。改革開放的30年里，地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)得到了有效地行使，監(jiān)督方式日趨靈活多樣、監(jiān)督主體能力不斷提升、監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬等。但從實(shí)踐層面看，地方人大常委會的監(jiān)督工作仍面臨諸多問題，比如專業(yè)化水平不高、監(jiān)督的獨(dú)立性不夠以及監(jiān)督的政治文化沒有真正形成等。這些問題在一定程度上制約了地方人大常委會監(jiān)督工作的有效開展，剖析這些方面的情況將為今后地方人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作提供參考。

一、地方人大常委會監(jiān)督工作的特點(diǎn)及主要問題

(一)監(jiān)督方式靈活多樣，但剛性手段使用不夠

監(jiān)督法立足各級人大多年豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定了七種監(jiān)督方式：聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報告、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查以及撤職案的審議和決定。前四種監(jiān)督方式是地方人大常委會在開展監(jiān)督工作中使用最普遍的手段，后三種監(jiān)督方式由于自身“剛性”十足，往往在實(shí)際工作中使用極少。從淮北市人大常委會監(jiān)督實(shí)踐看，也主要是通過聽取和審議專項(xiàng)工作匯報、加強(qiáng)計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)法檢查以及規(guī)范性文件的備案審查來加強(qiáng)對“一府兩院”及有關(guān)部門的監(jiān)督。詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查以及撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督手段在歷屆常委會開展監(jiān)督工作的具體實(shí)踐中從來沒有使用過。柔性監(jiān)督手段以較為溫和的方式監(jiān)督并推動“一府兩院”工作，因此深受地方人大常委會的“垂愛”；剛性監(jiān)督手段因?yàn)椤皻狻陛^重，地方人大常委會使用較為慎重。從實(shí)際效果看，柔性監(jiān)督手段對一些社會深層次的問題以及某些重大事項(xiàng)的監(jiān)督往往顯得有些“力不從心”，需要啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段。

(二)監(jiān)督主體能力不斷提升，但專業(yè)化水平不高

近年來，隨著民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和人大工作的深入開展，地方人大常委會促進(jìn)發(fā)展、推動工作的能力也不斷提升，地方人大監(jiān)督工作也有了長足的進(jìn)步。但隨著監(jiān)督領(lǐng)域的不斷深入，專業(yè)化監(jiān)督越來越成為制約地方人大監(jiān)督工作水平進(jìn)一步提升的“瓶頸”。地方人大財政監(jiān)督在這方面表現(xiàn)地尤為突出。由于財政監(jiān)督的專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，財政監(jiān)督所涉及的內(nèi)容很廣泛。因此，人大開展財政監(jiān)督必須有自己的專業(yè)審查隊(duì)伍，否則很難實(shí)施對政府財政的實(shí)質(zhì)性審查。目前，淮北市人大常委會財政監(jiān)督工作主要由人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)，而財經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，具有專業(yè)素養(yǎng)的人員較少，事實(shí)上難以確保審查監(jiān)督工作真正到位。每年，常委會在審議市人民政府財政預(yù)算執(zhí)行情況及收支情況的報告時，由于缺乏與財政相關(guān)的專業(yè)知識，審議往往停留在表層上，難以深入到財政問題的深層領(lǐng)域，致使審議水平不高，審議效果也不明顯。

（三）監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，但監(jiān)督的獨(dú)立品質(zhì)不明顯

目前，地方人大監(jiān)督不僅涉及“一府兩院”工作的各個方面，而且逐漸深入社會生活的各個層面。比如，近年來地方人大常委會充分運(yùn)用召開人大常委會全體會議這一工作方式，不斷拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，加強(qiáng)對計(jì)劃生育、城市管理、旅游開發(fā)、招商引資、文明創(chuàng)建、新農(nóng)村建設(shè)等工作的監(jiān)督。在地方人大監(jiān)督的實(shí)踐過程中，監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，監(jiān)督的權(quán)威性進(jìn)一步彰顯，但監(jiān)督的獨(dú)立品質(zhì)依然不明顯。一是人大機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠。基于歷史原因，我國黨政部門一體化程度高，客觀上導(dǎo)致了這種現(xiàn)象。二是人大“異體性”特征不明顯。部分地方人大常委會在開展監(jiān)督工作時過分強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督就是支持”，盡量不“影響”政府和“兩院”的工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，則是監(jiān)督主體“異體性”特征不明顯，存在與監(jiān)督對象利益共生、同體共榮的狀況。

(四）監(jiān)督權(quán)的行使日益規(guī)范，但虛置化現(xiàn)象突出

去年頒布實(shí)施的監(jiān)督法對各級人大常委會的監(jiān)督工作及監(jiān)督權(quán)的行使在程序上作了進(jìn)一步規(guī)范。地方人大常委會在行使監(jiān)督權(quán)時也是嚴(yán)格依法、按程序辦事，但由于種種條件所限，監(jiān)督權(quán)在行使中虛置化現(xiàn)象突出。一是監(jiān)督主體主動監(jiān)督不夠充分。當(dāng)前，部分地方人大常委會過分強(qiáng)調(diào)對“一府兩院”工作的支持，監(jiān)督權(quán)的行使僅僅停留在“支持工作”這一層面，很少深入到推動深層次問題的解決上，致使監(jiān)督權(quán)的行使不夠“盡興”。二是監(jiān)督對象權(quán)力來源不均衡。作為人大監(jiān)督對象的“一府兩院”其權(quán)力不僅來源于本級人大的同意，還必須來自相應(yīng)的上級國家機(jī)關(guān)或同級黨委的授權(quán)。理論上，人大對“一府兩院”的授權(quán)最有法律依據(jù)，也最有權(quán)威性，但在現(xiàn)實(shí)生活中，并不及相應(yīng)的上級國家機(jī)關(guān)或同級地方黨委對“一府兩院”的影響，這種權(quán)力來源的不均衡性直接導(dǎo)致了人大監(jiān)督權(quán)被“虛置”。

（五）監(jiān)督氛圍漸濃，但監(jiān)督的政治文化沒有真正形成

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度已經(jīng)深刻影響著社會各個層面。地方人大常委會監(jiān)督職能在與社會組織、公民的互動中進(jìn)一步強(qiáng)化，監(jiān)督與接受監(jiān)督的意識逐步增強(qiáng)，監(jiān)督的社會氛圍漸濃。比如，淮北市人大常委會在開展監(jiān)督工作時，通過主動邀請人大代表參與、公開報道監(jiān)督工作進(jìn)展情況等方式，既推動了工作的開展，也在社會上逐漸培育起監(jiān)督“一府兩院”工作的大好氛圍。這種大好的監(jiān)督氛圍對地方人大常委會開展工作是有利的，但同時也是“脆弱的”。因?yàn)橐坏┮虮O(jiān)督主體主動性、積極性不夠等主客觀原因而規(guī)避人大監(jiān)督，這種監(jiān)督氛圍就很難起到有效地制衡作用。不難發(fā)現(xiàn)，一種體制性的、徹底深入“社會機(jī)體”之內(nèi)的監(jiān)督文化正是當(dāng)前人大監(jiān)督工作所亟需的。