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三、地方立法民主化的目標(biāo)

地方立法民主化就是民主原則在地方立法工作全過程中的貫徹和體現(xiàn)。地方立法權(quán)，從民主政體的角度，可以視為法律賦予公民參與國家管理的政治權(quán)利；從公民權(quán)利的角度，可以視為公民自由權(quán)利在國家立法活動中的體現(xiàn)。因此，地方立法民主化的目標(biāo)之一，就是在程序上，建立一套符合各地區(qū)情況的公眾參與立法的制度，在立法創(chuàng)制和立法實(shí)施的過程中，保障公民充分知情權(quán)和表述意見權(quán)。其目的是，通過人民群眾對立法的參與，在程序上給公眾提供表達(dá)自己意志、維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會，從而形成平衡和兼顧各方利益的良法。另外，公眾參與立法也強(qiáng)化了參與者遵循法律的內(nèi)在動力，也有利于法規(guī)的最終實(shí)施。

知情是參與的前提。建立和完善公眾參與立法的制度，首先要保證公眾對國家立法機(jī)關(guān)立法權(quán)行使情況的知情權(quán)。這就要求立法機(jī)關(guān)在立法活動的各個環(huán)節(jié)做到公開與透明。一是要公開立法程序，讓公眾了解整個立法活動是如何進(jìn)行的；二是要公開有關(guān)規(guī)范性文件的各種草案、說明、背景資料，甚至公開審議的過程，讓公眾了解立法的矛盾焦點(diǎn)，各種利益是如何斗爭和妥協(xié)的。

參與有多種途徑。在法規(guī)規(guī)劃的制定過程中，公眾可以提出立法建議；在具體法規(guī)的起草過程中，公眾可以以專家的身份參與起草；在法規(guī)的論證過程中，公眾可以以利益相關(guān)者的身份提出意見和建議；在法規(guī)施行過程中，公眾通過實(shí)踐來檢驗(yàn)法規(guī)的公平、公正和可操作性，反饋法規(guī)的實(shí)施效果，為完善法規(guī)的內(nèi)容提出建議。立法機(jī)關(guān)已經(jīng)將一些行之有效的參與方式法律化。以福建省地方立法為例，《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第二十四條規(guī)定“列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，法制委員會、常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”；第二十五條規(guī)定“列入常務(wù)委員會會議的重要的法規(guī)案，經(jīng)主任會議決定，可以將法規(guī)草案在本省的報(bào)紙上公布，征求意見”。《福建省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》(試行)對聽證的原則、組織聽證的機(jī)構(gòu)、舉行聽證的具體程序等作了比較詳細(xì)的規(guī)定。同時，立法機(jī)關(guān)也在嘗試一些保障立法民主、提高立法質(zhì)量的新制度。福建省人大常委會、人大法制委在2005年工作要點(diǎn)中提出進(jìn)行法規(guī)立法效果評估的課題調(diào)研，探索建立一個立法者、社會、公民為評估主體的多層次的立法后民主反饋機(jī)制。這項(xiàng)工作的開展，將有助于法規(guī)“立、改、廢”三個環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。

地方立法民主化的目標(biāo)之二，是民主制度通過地方性法規(guī)得到保障，民主精神在地方性法規(guī)內(nèi)容中得到體現(xiàn)和弘揚(yáng)。也就是要堅(jiān)持人民代表大會及其常委會對于立法權(quán)的掌握，使人民當(dāng)家作主的權(quán)力獲得組織體制的保障；要使民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等民主原則和思想在每個具體法規(guī)中找到落腳點(diǎn)；要使地方立法更有效地反饋基層人民大眾的直接利益、社會利益、群體利益，成為社會自治的直接表現(xiàn)形式和法律保障，就是地方立法的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化教育事業(yè)為目標(biāo)，以保障公民、法人合法權(quán)益的授權(quán)性規(guī)范為要素。

地方立法民主化的目標(biāo)之三，是在保障人民民主權(quán)利的過程中，培養(yǎng)人民大眾法律的意識。地方立法民主化前兩個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開社會法律素養(yǎng)的提升和大眾法律意識的增強(qiáng)。人民的廣泛參與是人民民主的基礎(chǔ)，離開了人民對立法活動的參與，立法民主就只是一句空洞的口號。而在立法參與中，人民大眾的法律意識和法律信仰的培養(yǎng)非常重要，它是人民大眾參與立法的思想條件。同時，法律是靠人來踐行的，如果公眾的法律意識淡漠，那么再好的法規(guī)，沒有人來遵守又有什么用呢？

四、地方立法民主化對構(gòu)建和諧社會的貢獻(xiàn)

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會打下民主基礎(chǔ)。社會主義和諧社會是民主法治的社會。和諧社會就是要充分發(fā)揚(yáng)和實(shí)行社會主義民主，使人民意志得到反映、最大多數(shù)人的最大利益得到保障、公民權(quán)利和利益保障得到體現(xiàn)、公平公正公開的民主原則得到堅(jiān)持。地方立法高舉人民主權(quán)的旗幟，將人民意志上升為法律規(guī)范，保護(hù)人民利益、反對專制特權(quán)。地方立法通過在立法內(nèi)容的構(gòu)造過程中，系統(tǒng)全面地規(guī)定立法民主的制度，擴(kuò)大公民有序的政治參與，將民主的原則和原理規(guī)范化、制度化和法律化。

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會提供人才支持。和諧社會人是根本。人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性是和諧社會活力的源泉。如何讓人民群眾的積極性得到充分發(fā)揮，社會各種積極因素得到充分調(diào)動，是建設(shè)充滿活力的和諧社會的重要課題。長期以來，地方立法的出發(fā)點(diǎn)是如何使國家權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)管理，強(qiáng)調(diào)國家對于社會和公民的管理、控制功能，甚至有的時候?yàn)榱吮ＷC公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)不惜侵入公民私權(quán)領(lǐng)域的范圍，公民私權(quán)的保護(hù)部分缺失，大大影響了人們創(chuàng)造力的發(fā)揮。地方立法民主化通過確立人本主義，實(shí)現(xiàn)了對公權(quán)與私權(quán)保護(hù)的平衡，政府權(quán)力和公民權(quán)利的合理配置。從而真正保障了公民的權(quán)利，激發(fā)了人的主動性，為人的自由發(fā)展提供最大的空間。

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會提供法制保障。社會主義和諧社會是安定有序的社會。和諧社會要求社會依照既定的規(guī)則有序運(yùn)行，反對社會的無序狀態(tài)。地方立法民主化提高了法規(guī)的質(zhì)量，改善了法規(guī)的實(shí)施效果，讓法律規(guī)則成為社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。地方立法民主化確保地方立法在法定權(quán)限內(nèi)開展立法活動，確保地方性法規(guī)的內(nèi)容不與上位法相抵觸，維護(hù)了國家的法制統(tǒng)一，有利于形成和諧、有序的法治秩序。

地方立法民主化傳播了公平正義、誠信友愛的和諧理念。和諧社會，就是要正確反映和兼顧各個方面群眾的利益，有效解決各種社會矛盾和糾紛，確保社會的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。地方立法涉及民眾所關(guān)注的具體利益的各個層面，有一定的復(fù)雜性。所以，地方立法要堅(jiān)持將民主原則貫徹到對實(shí)體權(quán)利的保護(hù)中，在法規(guī)的制定過程中，傾聽不同利益群體的訴求，通過各種利益主體的思想交鋒，使正確的意見在立法中得到認(rèn)可和反饋，確保規(guī)則的公平性。同時，地方立法要盡量設(shè)定一些行使權(quán)利的通道和補(bǔ)救權(quán)利損害的措施，使公民的合法權(quán)利一旦被侵犯，能夠得到法律的保護(hù)和救濟(jì)。地方立法民主化通過上述手段培養(yǎng)社會成員公平正義的價值觀，形成誠信友愛的社會風(fēng)尚。

社會主義和諧社會這一遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)宏大的社會工程，需要全社會各方面的協(xié)同努力。地方立法應(yīng)當(dāng)在這一歷史過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，堅(jiān)持民主原則，不斷鞏固和完善保障人民當(dāng)家作主的民主制度，在立法過程中，合理正確地傳播民主精神；堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)人性關(guān)懷，對日益多元的社會，采取更加兼容并包的態(tài)度；堅(jiān)持制度創(chuàng)新，不斷研究和總結(jié)和諧社會建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，并將之轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。（作者單位：福建省人大常委會法工委）