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十一屆三中全會以來，隨著現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展，經濟立法工作越來越迫切；形勢要求我們抓緊制定各種經濟法規(guī)，來直接反映經濟基礎，調整經濟關系[4]。經濟體制的改革和國民經濟的發(fā)展，使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來[5]。但是我國各地經濟文化發(fā)展不平衡，各地差別很大?！案鞯胤?、各方面的具體問題很難都由中央規(guī)定，由地方根據中央總的方針，從自己的實際情況出發(fā)來規(guī)定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時候只能做統(tǒng)一的規(guī)定。法律制定后實施中還有很多問題要解決，需要各省級人大及其常委會制定地方性的實施細則[7]，通過制定實施性地方性法規(guī)，結合本地實際進一步細化、落實國家法律的規(guī)定。此外，經濟建設和社會發(fā)展需要制定許多方面的法律規(guī)范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對于只要是地方經濟建設和社會發(fā)展急需立法而國家尚未做出法律規(guī)定的、而又是非專屬中央立法的事項，有立法權的地方人大及其常委會可以通過先行立法，制定出地方性的規(guī)范，為最終制定全國性的法律積累經驗；還有一些本地區(qū)特有的不可能由國家做出統(tǒng)一規(guī)定的事項，也需要有立法權的地方人大及其常委會根據當?shù)氐木唧w情況和實際需要，做出創(chuàng)制性的規(guī)定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創(chuàng)新空間。而地方立法權的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

1992年我國確立了社會主義市場經濟體制的目標。1993年3月憲法修正案規(guī)定“國家實行社會主義市場經濟”，“國家加強經濟立法”。市場經濟是法制經濟，市場經濟的一系列準則、制度、規(guī)則、秩序和結果，需要法制的確立、確認、規(guī)制、保護、調整和引導。這一時期地方立法適應建立社會主義市場經濟體制和依法治國的要求，主要圍繞經濟建設展開。地方人大經濟立法的積極性也十分高漲，有立法權的地方人大制定了大量的地方性經濟法規(guī)。地方立法開始在立法觀念上由經驗立法轉變?yōu)槌傲⒎ǎ舜笤诹⒎ㄖ械牡匚挥杀粍拥慕巧D變?yōu)槠鹬鲗ё饔?，立法指導思想由法律工具主義轉變?yōu)闄嗬髁x[8]。

隨著地方立法數(shù)量的急劇增長，立法的質量問題凸現(xiàn)出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強調“有特色”和“可操作”，有立法權的地方人大在改進立法技術、提高立法質量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開始，一些地方人大在制定地方性法規(guī)過程中，開始嘗試舉行向社會公開的立法聽證會，聽取公眾對法規(guī)草案的意見，搜集有關的信息。為使立法聽證會有序進行和達到預期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會程序或舉行立法聽證會的具體方案[9]。2000年3月立法法頒布一個月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會規(guī)則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規(guī)則，并且就與人民群眾利益密切相關、受到普遍關心關注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結果，也是我國經濟社會政治發(fā)展的必然。

4.發(fā)揮好人大職能作用符合人民民主建設的方向。要為發(fā)揮地方人大的作用和價值創(chuàng)造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發(fā)揮地方人大的職能作用，是發(fā)展人民民主的需要?！叭魏蚊撾x中國國情，超前于經濟文化發(fā)展階段和發(fā)展水平的民主建設，只能是空想；任何固步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發(fā)展水平的民主建設，也不利于社會主義的順利發(fā)展?！盵10]地方人大的探索創(chuàng)新，如果超越中國國情，超前于經濟文化發(fā)展階段和發(fā)展水平，在實踐中就可能發(fā)揮不出作用，以至于流產；但同樣，如果故步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發(fā)展水平，也不利于民主法治的順利發(fā)展。如果在地方人大工作和制度建設中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)的，我們沒有積極地創(chuàng)造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對全球金融危機，國家出臺了4萬億元的經濟刺激計劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發(fā)揮出其最大的效能。人大有財經監(jiān)督的法定權力和手段，如果各級人大對此依然無所作為，就會“失職”，人民群眾就會不滿意?？傮w上來看，30年我國地方法治和人大制度建設不斷取得進步，說明我國的地方法治和人大制度建設基本上是適應了經濟社會發(fā)展和民主政治建設總的進程。

“一個國家的政治發(fā)展、經濟發(fā)展、文化發(fā)展是互為條件的?！盵11]發(fā)揮地方人大各項職能的經濟社會條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發(fā)展地看問題，不能因為現(xiàn)實的或暫時的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時間在社會上甚至在人大內部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認為人大工作無足輕重。有很多人或者很多時候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領導講話上“發(fā)揮”人大的職能作用，而實際上對發(fā)揮人大作用顧慮重重，對人大制度建設不積極，甚至設置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規(guī)陋習和條條框框所禁錮，不能跟上時代的步伐，就會成為前進和創(chuàng)新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發(fā)展的眼光，不應該作繭自縛，因偏見而固執(zhí)己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴大人民民主的要求，不斷創(chuàng)造條件推動實踐發(fā)展和理論創(chuàng)新，實現(xiàn)地方人大的制度權威。

注釋：

[1]對該問題的進一步論述，參見筆者《從“文本—現(xiàn)實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[2][3]謝蒲定：《從“文本—現(xiàn)實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[4]以上闡述，參見1980年8月26日五屆全國人大常委會第十五次會議通過的彭真所作全國人大常委會工作報告；1982年12月6日在五屆全國人大五次會議上楊尚昆所作全國人大常委會工作報告；等等。見劉政、于友民《人民代表大會工作全書》（以下稱《全書》），中國法制出版社1999年1月版，第534、543頁。

[5]《中共中央關于經濟體制改革的決定》，中國共產黨十二屆三中全會1984年10月20日通過。

[6]彭真：《關于地方人大常委會的工作》，1980年4月18日。見《全書》第1005頁。

[7]陳丕顯：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，1985年4月3日在六屆全國人大三次會議上。見《全書》第552頁。

[8]蔡定劍、傅靜：《代序——人大制度二十年發(fā)展與改革討論會綜述》，見蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月版，第4~5頁。

[9]闞珂：《地方立法現(xiàn)行聽證制度比較研究》，載《人大研究》2003年第4期。

[10]李鐵映：《論民主》，人民出版社、中國社會出版社2001年8月版，第305頁。

[11]中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主政治建設》白皮書，2005年10月