原標(biāo)題：薄貴利：建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑

(國(guó)家行政學(xué)院，北京100089)

［摘要］在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的戰(zhàn)略意義。建設(shè)服務(wù)型政府的路徑在于：深化體制改革，構(gòu)建支撐服務(wù)型政府的公共行政體制、公共財(cái)政體制、公益事業(yè)單位管理體制和公共人事管理體制；創(chuàng)新服務(wù)型政府決策機(jī)制、公共服務(wù)供給機(jī)制、服務(wù)型政府績(jī)效管理機(jī)制，改革和完善公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制等。

［關(guān)鍵詞］服務(wù)型政府；戰(zhàn)略；路徑

［中圖分類號(hào)］D630［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1008-9314(2014)05-0094-06

［收稿日期］2014-08-27

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略與對(duì)策研究”（09&ZD064），作者為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目首席專家，本文參考和引用了部分子課題負(fù)責(zé)人提供的內(nèi)容概要

［作者簡(jiǎn)介］薄貴利，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任，國(guó)家行政學(xué)院國(guó)家戰(zhàn)略研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師

孔子在《易經(jīng)》中指出：“舉而措之天下之民，謂之事業(yè)?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是惠及全國(guó)人民、福澤子孫后代的大事業(yè)，是深化行政體制改革的重要目標(biāo)。為完成這一事業(yè)、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，迫切需要從戰(zhàn)略高度對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。惟其如此，才能準(zhǔn)確定位建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，科學(xué)闡明建設(shè)服務(wù)型政府的具體路徑。

一、建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略：目標(biāo)與重點(diǎn)

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的戰(zhàn)略意義。它有助于保障和改善民生，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)；有助于提高居民消費(fèi)率，擴(kuò)大內(nèi)需，使內(nèi)需成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎；它能夠從整體上提高國(guó)民素質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)；能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)提質(zhì)增速和協(xié)調(diào)發(fā)展；能夠維護(hù)最基本的社會(huì)公平正義，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安奠定更加堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

1 建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)

科學(xué)確定戰(zhàn)略目標(biāo)是科學(xué)制定和有效實(shí)施戰(zhàn)略的核心。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略構(gòu)想，建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可分為近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

近期目標(biāo)是：到2020年，當(dāng)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)和行政體制改革總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我國(guó)應(yīng)建成符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、適應(yīng)人民群眾基本公共需求的服務(wù)型政府。在這一階段，政府履行公共服務(wù)職能的主要任務(wù)是“?；尽?、 “兜底線”、“補(bǔ)短板”、“全覆蓋”，使城鄉(xiāng)居民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。中期目標(biāo)是：到2030年，在初步建成服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，再經(jīng)過(guò)10年的努力，建成體制機(jī)制比較完善、具有較高公共服務(wù)能力和水平的服務(wù)型政府。在這一階段，政府履行公共服務(wù)職能的重點(diǎn)，應(yīng)放在提高基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量，確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是：到2050年，當(dāng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之時(shí)，我國(guó)應(yīng)建成體制機(jī)制更加完善、公共服務(wù)能力和水平與中等發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)?shù)姆?wù)型政府。

為使建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可操作、可比較、可評(píng)估，需要對(duì)其進(jìn)行分解和細(xì)化，形成有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括：（1）服務(wù)結(jié)果目標(biāo)，如基本公共服務(wù)的覆蓋面、基本公共服務(wù)的水平度、基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、基本公共服務(wù)的均衡度、基本公共服務(wù)的可持續(xù)性、公眾滿意度。（2）服務(wù)能力目標(biāo)，如政府職能轉(zhuǎn)變是否到位、政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、政府支出結(jié)構(gòu)是否合理、行政運(yùn)行機(jī)制是否健全。（3）服務(wù)流程目標(biāo)，如服務(wù)流程的透明度、民主化、規(guī)范性、便利性，等等。

2基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略

基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民、滿足公民對(duì)公共資源最低需求的服務(wù)，是與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是矯正中國(guó)發(fā)展失衡的需要，是對(duì)人類基本權(quán)利的保障。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，有助于消除貧困和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

國(guó)家“十二五”規(guī)劃將基本公共服務(wù)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品向全民提供，這是政府治理理念的重大轉(zhuǎn)變。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)一步提出明確的要求。當(dāng)前亟需提高政府治理能力，推動(dòng)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必由之路。為此，（1）以基本公共服務(wù)均等化引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變。要管好政府“閑不住的手”，將不應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，做到“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府在提供公共服務(wù)方面的主導(dǎo)作用。（2）建立健全基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)“十二五”規(guī)劃對(duì)基本公共服務(wù)范圍的界定，制定完善全國(guó)及各省級(jí)層次的基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員及日常運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，并給予相應(yīng)的財(cái)力保障。（3）以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向改革財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，在完善分稅制的基礎(chǔ)上盡快依法確定各級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任，以均等化為旨向完善公共財(cái)政體制，從“激勵(lì)型”財(cái)政體制轉(zhuǎn)向“均等化”型財(cái)政體制；完善促進(jìn)基本公共服務(wù)能力均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。（4）完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)體系，盡快出臺(tái)《基本公共服務(wù)均等化法》及相關(guān)配套法律法規(guī)。

3將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)上來(lái)

為積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問(wèn)題，迫切需要將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)上來(lái)。這是建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。

“社會(huì)”一般分為“大社會(huì)”、“中社會(huì)”和“小社會(huì)”。我國(guó)社會(huì)建設(shè)滯后不僅僅是“小社會(huì)”含義上的社會(huì)建設(shè)滯后，而是“中社會(huì)”含義上的社會(huì)建設(shè)滯后。因此，必須從“大社會(huì)”著眼，從“中社會(huì)”著手來(lái)謀劃和推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。

所謂從“大社會(huì)”著眼，即站在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度來(lái)思考、謀劃社會(huì)建設(shè)。所謂從“中社會(huì)”著手，其主要內(nèi)容除了“小社會(huì)”含義的社會(huì)建設(shè)之外，還包括政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。（1）積極推進(jìn)政治建設(shè)。核心是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。通過(guò)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。為此，應(yīng)把制度建設(shè)擺在突出位置，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)的同時(shí)，大力加強(qiáng)法治建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)的法治觀念，在國(guó)家治理和社會(huì)管理中更加注重發(fā)揮法治的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。參見黨的十八大報(bào)告第五部分。（2）積極推進(jìn)文化建設(shè)，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，全面提高公民的道德素質(zhì)和全民族的文明素質(zhì)，豐富人民精神文化生活，增強(qiáng)文化整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，還必須加強(qiáng)思想文化創(chuàng)新，在借鑒和吸收人類文明成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新質(zhì)態(tài)的文化，并用這一文化塑造中華民族的現(xiàn)代人格，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定思想文化基礎(chǔ)。（3）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，人類的生存和發(fā)展就會(huì)陷入艱難的境地，人的健康、生活質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展就會(huì)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。面對(duì)資源環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須按照黨的十八大報(bào)告的要求，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。（4）以保障和改善民生為基礎(chǔ)，將社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過(guò)深化社會(huì)體制改革，加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度和建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。只有這樣，才能激發(fā)社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，使社會(huì)活力和創(chuàng)造力成為市場(chǎng)活力的源頭活水。

4推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

建設(shè)服務(wù)型政府的另一戰(zhàn)略重點(diǎn)是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必然要求推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。所謂政府治理現(xiàn)代化，即適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本趨勢(shì)和要求，實(shí)現(xiàn)民主治理、分權(quán)治理、科學(xué)治理、依法治理的制度化、規(guī)范化、程序化。（1）推進(jìn)政府治理民主化。政府治理民主化是世界大潮流，是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，既包括協(xié)商民主，也包括選舉民主。協(xié)商民主是治事的民主，選舉民主是治權(quán)的民主。不能治好權(quán)，難以治好事。因此，必須從體制改革和機(jī)制創(chuàng)新上健全協(xié)商民主，做實(shí)選舉民主, 使人民真正當(dāng)家作主，使權(quán)力真正為民所用。中國(guó)通向民主治理之路是：頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃；改革體制，完善法治；變革文化，重塑人格；開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；基層啟動(dòng)，逐級(jí)上移。（2）推進(jìn)政府治理分權(quán)化。政府治理分權(quán)化是政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。合理分權(quán)能夠?yàn)槊裰髦卫泶罱▽拸V的平臺(tái)，能夠有效防止權(quán)力的過(guò)分集中和專斷，是把權(quán)力裝入制度籠子里的必要條件。為此，必須調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，在依法明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力界線的基礎(chǔ)上，依法明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)由高度集權(quán)管理向合理分權(quán)管理轉(zhuǎn)變。（3）推進(jìn)政府治理科學(xué)化。政府治理科學(xué)化，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是政府治理要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，防止和克服“長(zhǎng)官意志”。為此，需要?jiǎng)?chuàng)造良好的環(huán)境和條件，改革相關(guān)的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮智庫(kù)的作用，切實(shí)提高智庫(kù)的質(zhì)量和效能，暢通決策外腦與決策主腦的溝通渠道。（4）推進(jìn)政府治理法治化。政府治理法治化是政府治理現(xiàn)代化的重要保障，它要求政府嚴(yán)格依法履行職能，依法行使權(quán)力，依法規(guī)范行為，自覺(jué)接受違憲違法的審查監(jiān)督。如果政府出現(xiàn)違憲違法、侵權(quán)和不作為行為，政府及其相關(guān)人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、建設(shè)服務(wù)型政府路徑之一：深化體制改革

實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)的主要路徑，是深化行政體制改革，構(gòu)建與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)的公共行政體制。所謂公共行政體制，即執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需求的政府組織體系和管理制度。為構(gòu)建這一行政體制，需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

1 加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，合理劃分政府間公共服務(wù)職責(zé)

加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的核心任務(wù)。判斷政府公共服務(wù)職能是否得到加強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)是：公共服務(wù)職能是否上升為政府的主要職能；公共服務(wù)部門是否成為政府的主要部門；公共服務(wù)支出是否成為政府的主要支出；政府基本公共服務(wù)能力是否得到明顯提升；政府基本公共服務(wù)水平是否滿足了人民群眾的合理需求。為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須加強(qiáng)行政法治建設(shè)，依法明確公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位，加快推進(jìn)政企、政資、政事、政社分開，加大對(duì)基本公共服務(wù)的投入，大力推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效管理，設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)，強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制。

在加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的前提下，科學(xué)劃分各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，就成為建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我國(guó)政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分還存在著職責(zé)同構(gòu)、某些職責(zé)劃分不清晰、可操作性差；地方政府財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范不透明等諸多問(wèn)題。因此，必須按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，根據(jù)不同層級(jí)政府的職能定位，細(xì)化各級(jí)政府的職責(zé)分工，建立職責(zé)明確、分工合作、法治保障的政府間公共服務(wù)責(zé)權(quán)體系。（1）根據(jù)各種公共服務(wù)的屬性和特點(diǎn)，將政府職責(zé)分為中央政府的專屬職責(zé)、地方政府的專屬職責(zé)、中央和地方政府的共有職責(zé)。中央和省級(jí)政府在政策制定與協(xié)調(diào)方面應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，市縣和基層政府在直接提供服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。（2）建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，明確劃分各級(jí)政府公共服務(wù)的支出范圍，完善分稅制管理體制和政府主體稅源，建立科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為各級(jí)政府履行公共服務(wù)職責(zé)提供財(cái)力保障。（3）加快立法進(jìn)程，依法明確劃分各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，提高法律的權(quán)威性和可預(yù)期性，為各級(jí)政府履行公共服務(wù)職責(zé)提供法律依據(jù)和保障。

2加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體。轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，必然要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，包括合理確定政府規(guī)模，適當(dāng)提高公共服務(wù)部門的地位和比重，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，最大限度地減少職能重疊和職責(zé)交叉，從體制機(jī)制上消除政府履職中的推諉扯皮現(xiàn)象。2008年以來(lái)，從中央到地方，大部門制改革進(jìn)展積極，成效明顯。但仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題，如：部分領(lǐng)域職責(zé)交叉問(wèn)題依然嚴(yán)重，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的情況依然存在，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制依然處在艱難探索當(dāng)中，“條”“塊”之間的矛盾依然比較突出，個(gè)人發(fā)展與機(jī)構(gòu)整合之間的矛盾比較尖銳。這些問(wèn)題的存在，一方面表明大部門制改革尚不到位，另一方面也表明，大部門制改革不能單兵突進(jìn)，而必須與其他領(lǐng)域改革，特別是干部人事制度改革協(xié)調(diào)配套。隨著全面深化改革的啟動(dòng)和推進(jìn)，大部門制改革需要繼續(xù)深化。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，重點(diǎn)是建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門與統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管部門；在政治建設(shè)領(lǐng)域，重點(diǎn)是建立綜合執(zhí)法體制；在文化建設(shè)領(lǐng)域，需要進(jìn)一步完善大文化體制；在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，主要是建立社會(huì)大安全管理體制與完善大社會(huì)保障體制；在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，主要是建立健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制與統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并將大環(huán)境保護(hù)體制升級(jí)為大生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。

3加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，完善中國(guó)特色公益服務(wù)體系

事業(yè)單位是我國(guó)公共服務(wù)的直接提供者，是保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。事業(yè)單位改革的目標(biāo)是：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。深化分類改革、健全治理結(jié)構(gòu)、完善監(jiān)管體制是事業(yè)單位改革的三個(gè)中心環(huán)節(jié)。（1）分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。按照事業(yè)單位的功能，可將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三大類。事業(yè)單位分類改革的方向是：經(jīng)營(yíng)類轉(zhuǎn)企改制；行政類回歸政府；多數(shù)公益類保留事業(yè)體制。（2）建立健全法人治理結(jié)構(gòu)?！袄硎聲?huì)+執(zhí)行層”是事業(yè)單位法人治理的基本模式。應(yīng)在比較、借鑒公法機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)與公務(wù)兩條主線理順?biāo)姓吲c經(jīng)營(yíng)者、公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者關(guān)系，構(gòu)建中國(guó)特色事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架，形成多種治理模式。（3）完善事業(yè)單位監(jiān)管。政事不分、管辦一體是事業(yè)單位監(jiān)管低效的兩大體制性根源。實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管必須完善監(jiān)管體制，一要理順政事關(guān)系，切斷政府部門與事業(yè)單位直接隸屬與利益關(guān)系，解決政事不分、部門所有、事業(yè)單位行政化等問(wèn)題。二要協(xié)調(diào)多個(gè)監(jiān)管主體，通過(guò)管辦分離理順出資者、主管者的關(guān)系，整合多種監(jiān)管職能，形成監(jiān)管合力。

4 全面深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體制

建設(shè)服務(wù)型政府和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須深化財(cái)政體制改革，構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體制。公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)，集中主要社會(huì)資源用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需求的政府行為。經(jīng)過(guò)十幾年的財(cái)政體制改革，我國(guó)已初步建立起社會(huì)主義公共財(cái)政體制的運(yùn)行框架。但總體上還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的財(cái)政體系過(guò)渡到以公共服務(wù)為主的財(cái)政體系。主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降而總量依然巨大；公共服務(wù)支出偏低；政府行政成本增長(zhǎng)過(guò)快，等等。為全面深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體制，（1）以公共服務(wù)為取向推進(jìn)公共財(cái)政改革，使財(cái)政從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，通過(guò)保障、改善民生，維護(hù)公民合法權(quán)益，讓人民群眾生活得更幸福、更有尊嚴(yán)；（2）以公共服務(wù)層次性為依據(jù)劃分政府事權(quán)，注重實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱和激勵(lì)相容。建立公共服務(wù)導(dǎo)向均等化型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)減規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步取消稅收返還，規(guī)范省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制，加快制定《轉(zhuǎn)移支付法》。（3）以公共服務(wù)能力提高為旨向改進(jìn)稅收制度，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)，完善地方稅收體系，合理調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)。

5加快構(gòu)建公共人事制度，提升公務(wù)員公共服務(wù)能力

建設(shè)服務(wù)型政府，必須加快干部人事制度改革，構(gòu)建公共人事制度，切實(shí)提高公務(wù)員公共服務(wù)能力。公務(wù)員公共服務(wù)能力是公務(wù)員履行公共服務(wù)職能、為社會(huì)提供公共服務(wù)所應(yīng)具備的主觀條件，是公務(wù)員品德、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、智能、體能、技能的高度統(tǒng)一與綜合體現(xiàn)。在實(shí)踐中，表現(xiàn)為公務(wù)員對(duì)崗位職責(zé)的勝任程度；在結(jié)構(gòu)上，公務(wù)員公共服務(wù)能力分為公共精神、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力三個(gè)層次。

改革開放以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員公共服務(wù)能力有了明顯提高，但仍不能適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的總體要求。如：公共精神比較匱乏，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)；職業(yè)素養(yǎng)不高，責(zé)任意識(shí)比較淡薄；工作方法簡(jiǎn)單，服務(wù)手段陳舊；專業(yè)化程度不高，專業(yè)知識(shí)和技能比較薄弱。為從體制機(jī)制上解決這些問(wèn)題，必須深化干部人事制度改革，加快構(gòu)建公共人事制度。（1）構(gòu)建以體現(xiàn)公共性與公共精神為根本的公共人事管理體制和管理機(jī)制。其中，迫切需要改革和完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，包括改革與完善行政首長(zhǎng)產(chǎn)生方式，嚴(yán)格實(shí)行行政首長(zhǎng)法定任期制，依法明確行政首長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)行政首長(zhǎng)的監(jiān)督和制約，建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行高效的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。（2）依據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)公務(wù)員公共服務(wù)能力的要求，構(gòu)建以分類為基礎(chǔ)的公務(wù)員公共服務(wù)能力框架，健全以能力為本位的選人用人機(jī)制。（3）精官簡(jiǎn)政、精官減副，實(shí)行能力主義管理。為切實(shí)解決因官員隊(duì)伍迅速膨脹而導(dǎo)致的行政成本高、納稅人負(fù)擔(dān)重和管理效率低等問(wèn)題，必須在轉(zhuǎn)變政府職能、統(tǒng)籌設(shè)置機(jī)構(gòu)、改革領(lǐng)導(dǎo)體制、依法明確崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，使官員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)符合科學(xué)管理的要求。同時(shí)，依據(jù)人的能力性質(zhì)確定其工作性質(zhì)、依據(jù)人的能力大小確定其職位高低、依據(jù)人的能力發(fā)揮和貢獻(xiàn)大小確定其薪酬待遇，實(shí)行能力主義管理，做到人盡其才，才盡其用。

三、建設(shè)服務(wù)型政府路徑之二：創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)的主要路徑，既包括深化體制改革，又包括創(chuàng)新服務(wù)型政府運(yùn)行機(jī)制。

1 建立健全服務(wù)型政府決策機(jī)制

服務(wù)型政府決策機(jī)制屬于公共決策機(jī)制。建立服務(wù)型政府決策機(jī)制的關(guān)鍵，是通過(guò)行政決策程序的重理，把公共參與機(jī)制嵌入行政決策過(guò)程，重構(gòu)新型官民互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)方式，推動(dòng)官民互動(dòng)從“單向不對(duì)稱互動(dòng)”走向“雙向?qū)ΨQ互動(dòng)”，從政府“獨(dú)白”的“官替民決”轉(zhuǎn)向官民“對(duì)話”的“官民共決”。為進(jìn)一步健全服務(wù)型政府決策機(jī)制，應(yīng)“以公共參與為原則”，進(jìn)一步推動(dòng)行政決策向民眾參與開放；政府信息“以公開為原則”，進(jìn)一步消除行政決策中官民互動(dòng)的信息不對(duì)稱；加大向民眾放權(quán)的力度，以民眾參與權(quán)制約政府決策權(quán)，進(jìn)一步消除行政決策過(guò)程中官民互動(dòng)的權(quán)力不對(duì)稱。

2建立和完善公共服務(wù)合作供給機(jī)制

發(fā)揮政府供給機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和志愿機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，依法明確主體責(zé)任，規(guī)范政府與其他主體之間的責(zé)任關(guān)系；加強(qiáng)制度保障建設(shè)，建立健全法律體系，切實(shí)保障公共服務(wù)合作供給中各方的正當(dāng)權(quán)益；完善可操作性的配套制度，進(jìn)一步細(xì)化合作供給公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序；建立持續(xù)性財(cái)政保障機(jī)制，實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅政策及有效的財(cái)政補(bǔ)償政策，建立可持續(xù)性財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)機(jī)制，探索政府購(gòu)買公共服務(wù)財(cái)政專戶統(tǒng)籌管理模式，建立政府購(gòu)買公共服務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；改革社會(huì)組織管理體制，推進(jìn)社會(huì)組織、企業(yè)和公民個(gè)人參與公共服務(wù)供給；完善市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的紐帶作用，形成多種供給主體既相互分工、公平競(jìng)爭(zhēng)，又互相補(bǔ)充、密切合作的格局。

3積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)

我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展迅速，但在進(jìn)一步發(fā)展和完善中面臨著諸多制約，如：信息公開不能適應(yīng)政務(wù)服務(wù)的發(fā)展需要；各地對(duì)政務(wù)服務(wù)中心價(jià)值的認(rèn)識(shí)參差不齊；集中審批落實(shí)不到位；授權(quán)不足現(xiàn)象比較普遍。為切實(shí)解決這些問(wèn)題，必須按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。一是政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)必須堅(jiān)持“公民需求導(dǎo)向”，以“不斷優(yōu)化行政審批”為核心整合相關(guān)服務(wù)，將各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)成新型公共服務(wù)綜合體。二是推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計(jì)，全面清理行政審批事項(xiàng)，建立行政審批權(quán)力清單制度和審批與服務(wù)事項(xiàng)代碼庫(kù)，縮小行政審批的自由裁量權(quán)，最終給政府的行政審批權(quán)力“打造一個(gè)透明的制度籠子”。三是有步驟地推進(jìn)網(wǎng)上與大廳審批服務(wù)一體化，建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，通過(guò)審批服務(wù)業(yè)務(wù)橫向一體化和縱向一體化再造，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心“實(shí)體大廳”與網(wǎng)上“虛擬大廳”審批服務(wù)一體化整合。

4構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理體系

構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理體系，首先需要健全和規(guī)范服務(wù)型政府績(jī)效管理組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，在縣級(jí)以上政府設(shè)立政府績(jī)效管理委員會(huì)，在政府績(jī)效管理委員會(huì)之下設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府績(jī)效管理辦公室；其次，統(tǒng)一政府績(jī)效管理決策機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的名稱及隸屬關(guān)系，依法保障政府績(jī)效管理組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性；第三，改革和完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估主體，引入并高度重視第三方評(píng)估，加大服務(wù)對(duì)象滿意度的權(quán)重；第四，調(diào)整和完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，改進(jìn)和健全服務(wù)政府績(jī)效評(píng)估程序和方法；第五，改進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，克服以往政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用中的重獎(jiǎng)輕罰、重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)輕精神獎(jiǎng)勵(lì)以及依據(jù)績(jī)效選人用人的偏向，設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)，以此獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)履行公共服務(wù)職責(zé)優(yōu)秀者；第六，對(duì)履行公共服務(wù)職責(zé)不到位和瀆職者，依法依紀(jì)及時(shí)實(shí)行行政問(wèn)責(zé)。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)型政府績(jī)效管理流程，制定服務(wù)型政府績(jī)效規(guī)劃和年度計(jì)劃，明確和細(xì)化服務(wù)型政府績(jī)效目標(biāo)，完善實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的保障機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，檢查督促服務(wù)型政府績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃的落實(shí)。

5 改革和完善公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

完善公共服務(wù)監(jiān)督主體，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)履職情況的監(jiān)督，依托各級(jí)政府審計(jì)部門，開展重大公共服務(wù)類財(cái)政支出的績(jī)效審計(jì)；完善公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容，加強(qiáng)公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督、公共服務(wù)過(guò)程監(jiān)督、公共服務(wù)效果監(jiān)督；完善公共服務(wù)監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行全方位、多層面、復(fù)合型的監(jiān)督，特別要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；完善公共服務(wù)責(zé)任體系，通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)立法，明確各級(jí)政府公共服務(wù)的法定責(zé)任，通過(guò)科學(xué)的績(jī)效考核，強(qiáng)化各級(jí)政府公共服務(wù)的行政責(zé)任，通過(guò)年度考核，強(qiáng)化公務(wù)員個(gè)人的公共服務(wù)責(zé)任。