林權(quán)歸屬發(fā)展歷程

導(dǎo)讀

一場(chǎng)自上而下的集體林權(quán)改革，給江西省武寧縣羅坪鎮(zhèn)長(zhǎng)水村這個(gè)普通的村子帶來(lái)了不尋常的變化。

山分到戶，種什么、何時(shí)砍伐都可以自作打算，農(nóng)民的積極性被調(diào)動(dòng)了起來(lái)。在“還權(quán)百姓，讓利林農(nóng)”的改革思路下，稅費(fèi)減免了，經(jīng)營(yíng)機(jī)制變活了，竹木價(jià)格提升了，林農(nóng)的收益也大大提高了。

但更大的收益還在于，“林改過(guò)程就是林區(qū)民主與法制推進(jìn)的過(guò)程”，林農(nóng)法律意識(shí)增強(qiáng)了，干群關(guān)系正常了，林區(qū)更加和諧了。

那么，集體林權(quán)改革在長(zhǎng)水村是如何一點(diǎn)一點(diǎn)展開(kāi)的呢？

一場(chǎng)大雨將51歲的史家平耽擱在家中。

坐在堂屋門(mén)檻邊的竹凳上，看著嘩嘩的雨水漸漸變成似有若無(wú)的雨滴，史家平心里估算著他和村里人合伙湊錢(qián)修的那條路，到哪一天才能完工。

今年用材林砍伐指標(biāo)已下到組里，史家平拿到了6個(gè)立方。想等路修好了再砍。

史家平所在的江西省武寧縣羅坪鎮(zhèn)長(zhǎng)水村，是江西省集體林權(quán)制度改革中的一個(gè)普通村子。這項(xiàng)改革給這個(gè)村子帶來(lái)的變化卻不普通。

“林改后日子寬裕了，孩子上學(xué)不用再貸款了”

“聽(tīng)說(shuō)今年杉木一立方能賣(mài)到530元。去掉林業(yè)部門(mén)收的幾十元育林基金，每立方能得400多元?！笔芳移奖P(pán)算著，如果今年小兒子考上大學(xué)了，這筆錢(qián)怎么用，考不上又怎么用。

“林改后，日子寬裕了，小兒子上學(xué)再不用像大兒子那樣去貸款了?！笔芳移揭荒樰p松地說(shuō)。

像大部分山里人一樣，用錢(qián)靠山，吃飯靠田。史家平的5口之家，收入主要來(lái)自三大塊：毛竹(包括賣(mài)筍干和竹子)、木頭和養(yǎng)蜂。在人均收入4512元的長(zhǎng)水村，史家平所在的一組屬中等水平。2006年他這三大塊賺來(lái)的錢(qián)，在一組又屬中等。

在長(zhǎng)水，像史家平一樣，因?yàn)榱指娜兆佑辛似鹕募彝ポ^為普遍。據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)介紹，江西林改的一大特點(diǎn)是讓利百姓，財(cái)政買(mǎi)單，整個(gè)林改讓利14億元。從長(zhǎng)水村的情況看，讓利主要體現(xiàn)在兩方面：一是縣、鄉(xiāng)、村各項(xiàng)稅費(fèi)的減免，使林農(nóng)得到了實(shí)惠；二是經(jīng)營(yíng)機(jī)制變革，打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、放活經(jīng)營(yíng)，使竹木價(jià)格有了大幅度提升，林農(nóng)收益大大提高。

以前賣(mài)一立方杉木林農(nóng)要交各種稅費(fèi)171元，林業(yè)部門(mén)“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”還要賺取銷(xiāo)售差價(jià)135元，林農(nóng)只能得到180元。再扣除勞動(dòng)力工資，所剩無(wú)幾。林農(nóng)們說(shuō)，“砍下幾根竹子，得到幾雙筷子；賣(mài)掉一方木頭，得到一只凳子”。林改后，落實(shí)稅費(fèi)減免政策，僅資源費(fèi)的取消，村里一年就減少收入十多萬(wàn)元。現(xiàn)在林農(nóng)銷(xiāo)售一立方杉木和松木，可得530元和680元，賣(mài)一根標(biāo)準(zhǔn)毛竹，可得12元，比以前分別增收350元、400元和7元。2006年，全村竹木銷(xiāo)售收入304萬(wàn)元，比林改前增收194萬(wàn)元，全村1920人，人均增收1010元。

林農(nóng)富裕了，以前外遷的林農(nóng)紛紛要求遷回長(zhǎng)水?，F(xiàn)在，辦理“非轉(zhuǎn)農(nóng)”要比“農(nóng)轉(zhuǎn)非”更難。

分山“問(wèn)百姓，如果老百姓要求分，必須讓他分”

史家平已記不清開(kāi)過(guò)了多少次大大小小的林改會(huì)，但第一次宣傳政策的大會(huì)他記得清清楚楚?！袄习傩照f(shuō)，如果搞三五年，沒(méi)意思，就不搞。定下50年不變，就搞。知道政策50年不變，舉手表決，90%要求分?！?/p>

老百姓的話，遠(yuǎn)不像機(jī)關(guān)文件總結(jié)得那樣條理清晰。可供林業(yè)發(fā)展的地理?xiàng)l件、農(nóng)村稅費(fèi)改革、科學(xué)發(fā)展觀等等改革大背景，老百姓想不到也說(shuō)不出。就是林農(nóng)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)、林業(yè)稅費(fèi)重、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、林業(yè)部門(mén)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩太濃等等林業(yè)的幾大問(wèn)題，林農(nóng)也是用“我山不讓我種，我種不讓我砍，我砍不讓我賣(mài)，我賣(mài)不讓我得”等順口溜來(lái)反映。

面對(duì)“為什么要分山？放到集體經(jīng)營(yíng)給你分錢(qián)不更好”的提問(wèn)，史家平回答：“在集體，大家為了多分點(diǎn)錢(qián)，不該砍的也砍掉。你家等著用錢(qián)，你就要把小的砍掉，我不等用錢(qián)，最后也得砍掉。想留留不住，樹(shù)越砍越小。”

史家平還說(shuō)：“要分也是想老了以后有保障。我做不動(dòng)了請(qǐng)人干，這山是我的。在集體就是靠出工，干不動(dòng)了，就什么都沒(méi)了?！?/p>

山林等于林農(nóng)的社會(huì)保障。正因?yàn)檫@，對(duì)于那些現(xiàn)在出去打工、山上沒(méi)什么東西的人，省林業(yè)廳廳長(zhǎng)劉禮祖一再講：“就是荒山你也要要?，F(xiàn)在是荒山，多少年后就可能是金山銀山。那是生產(chǎn)資料，你不要，子孫后代會(huì)挖你的祖墳。”

山分到戶，最明顯的好處是種什么、何時(shí)砍伐等可以自作打算。記者在長(zhǎng)水村一組了解到，今年砍伐指標(biāo)下來(lái)后，一些有資源但不急著用錢(qián)的人家并沒(méi)申請(qǐng)。史家平說(shuō)，按他的資源多申報(bào)點(diǎn)兒指標(biāo)也可以。但他想的是“今年砍這里，明年砍那里”。

據(jù)劉禮祖介紹，江西的林改要求80%的山分到戶，但不搞一刀切。“問(wèn)百姓，山還是集體的贊不贊成？多數(shù)贊成就不分。如果老百姓要求分，必須讓他分?！?/p>

據(jù)江西提供的數(shù)字，到目前為止，全省完成林地使用權(quán)發(fā)證312.15萬(wàn)本，集體林地分山到戶率達(dá)82.7%。

“暗箱操作得不到百姓支持，也根本搞不下去”

“如果林改有失公平、公正，暗箱操作，不僅不會(huì)受到百姓支持，也根本搞不下去?！绷指暮蟮介L(zhǎng)水村“包村”的干部朱小斌說(shuō)。記者被告知，在分山與否的決定作出后，林改中最體現(xiàn)公平公正的環(huán)節(jié)有兩個(gè)：

一是山怎么分？

二是山林糾紛如何調(diào)處？

和所有的林改村一樣，長(zhǎng)水村在林改方案制定、界址勘查、明晰產(chǎn)權(quán)的形式等方面，都由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決決定。對(duì)林權(quán)現(xiàn)狀、踏界勾圖、登記林權(quán)等實(shí)行三榜公示，保證村民的知情權(quán)和參與權(quán)。在分山的實(shí)際操作中，從對(duì)全部山場(chǎng)排查摸底，按遠(yuǎn)近、好差、竹木等搭配“拼”山后，確定每塊山場(chǎng)分山的人數(shù)，林農(nóng)自由組合后抓鬮，確定每個(gè)小組擁有的山場(chǎng)，最后到各家各戶山場(chǎng)的確定，每個(gè)步驟都由林農(nóng)自己做主?！按甯刹恐唤M織不干預(yù)，更不能點(diǎn)著人頭說(shuō)你去這，他去那?！敝煨”笳f(shuō)。

為了防止“近水樓臺(tái)”、暗箱操作，老百姓發(fā)明的一些“土”辦法充滿智慧。如山“拼”完進(jìn)入下個(gè)程序時(shí)要放手換人，最后做鬮的人自己不能抓鬮等等。由于堅(jiān)持陽(yáng)光操作，即使個(gè)別人運(yùn)氣不佳抓的鬮稍稍差點(diǎn)勁兒，也基本都心服口服。二組村民、72歲的況大爺對(duì)記者說(shuō)：“煮飯里面也有粒包谷，想百分之百滿意是不可能的?！?/p>

由于長(zhǎng)水村所屬的羅坪鎮(zhèn)經(jīng)歷過(guò)庫(kù)區(qū)移民多次搬遷及鄉(xiāng)村林場(chǎng)造林、滅荒造林等，再加上林業(yè)“三定”時(shí)的粗放操作，導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛復(fù)雜而且量大，其中一些糾紛用行政和法律手段都很難調(diào)處。

山林權(quán)屬糾紛不解決林改無(wú)法確權(quán)發(fā)證。在改革熱情的推動(dòng)下，林農(nóng)積極配合，促進(jìn)了這些糾紛的解決。長(zhǎng)水三組還總結(jié)出一套“重證據(jù)、擺事實(shí)、互調(diào)換、講感情”的行之有效的辦法。

解決糾紛除了依靠法律政策外，“不能有一點(diǎn)私心，稍不公正，老百姓意見(jiàn)就大了去了。”同樣在長(zhǎng)水“包村”的羅坪鎮(zhèn)干部夏元龍說(shuō)。

記者見(jiàn)到在長(zhǎng)水村村部的文件柜中，一本本的案卷詳細(xì)記載著山林糾紛調(diào)處情況。數(shù)字顯示，林改期間，該村共排查出各類山林權(quán)屬糾紛98起，涉及山林面積3749畝，目前已全部成功調(diào)處，其中包括有多年積怨甚至經(jīng)法院判決都難執(zhí)行的糾紛。而在整個(gè)江西省，林改期間調(diào)處的山林糾紛達(dá)六萬(wàn)多起?！傲洲r(nóng)法律意識(shí)的覺(jué)醒，比給金錢(qián)優(yōu)惠意義更長(zhǎng)遠(yuǎn)”

“木頭一過(guò)，一個(gè)杠子杠下來(lái)，沒(méi)有錢(qián)就不讓你過(guò)?！苯衲?5歲、從1969年到2001年當(dāng)了三十多年村支書(shū)的盧位義，說(shuō)起林改前那些木材檢查站“雁過(guò)拔毛”般的行為時(shí)，下意識(shí)地拿起記者放在桌上的錄音筆，敲得“咔咔”作響。

更讓老人痛心的是干群關(guān)系：“過(guò)去當(dāng)村支書(shū)時(shí)，我坐著，群眾站著。等后來(lái)開(kāi)始向老百姓收這錢(qián)那錢(qián)時(shí)，就反了過(guò)來(lái)。我站著，群眾坐著?！?/p>

林改不僅讓林業(yè)部門(mén)的腰桿硬起來(lái)，林區(qū)干群關(guān)系也開(kāi)始正常了。武寧縣甫田鄉(xiāng)黨委書(shū)記楊樺告訴記者，以前光是盯著老百姓收錢(qián)，老百姓看見(jiàn)我們就躲。現(xiàn)在他們主動(dòng)找上門(mén)來(lái)，因?yàn)檎毮茉谵D(zhuǎn)變，把精力放在了為百姓服務(wù)、給百姓辦實(shí)事上。楊樺說(shuō)：“以前多是強(qiáng)制性的，讓老百姓種這種那，老百姓偏不種?，F(xiàn)在政府主要搞政策引導(dǎo)，搞信息、技術(shù)服務(wù)，老百姓的對(duì)立情緒沒(méi)有了?！?/p>

“林改過(guò)程就是林區(qū)民主與法制推進(jìn)的過(guò)程?！痹诮魇×謽I(yè)廳林政處處長(zhǎng)嚴(yán)成看來(lái)，林農(nóng)法律意識(shí)的覺(jué)醒，比暫時(shí)給林農(nóng)幾十、幾百元的優(yōu)惠意義更長(zhǎng)遠(yuǎn)重大。因?yàn)椤氨Ｗo(hù)老百姓的利益，最終還是要靠法律制度”。據(jù)他介紹，通過(guò)林改普及最多的是農(nóng)村土地承包法、村民委員會(huì)組織法和森林法。由于有了林改這個(gè)載體，比任何一次普法的效果都要好。

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記者手記

江西省以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費(fèi)，放活經(jīng)營(yíng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，從2004年9月開(kāi)始試點(diǎn)，次年4月在全省93個(gè)縣全面鋪開(kāi)。目前以明晰產(chǎn)權(quán)為核心的主體改革已基本完成，配套改革正在全面展開(kāi)，林改成效日益顯現(xiàn)。

由于一些還權(quán)讓利措施的實(shí)施，江西林改一開(kāi)始就讓老百姓嘗到了甜頭。這也是林農(nóng)對(duì)林改一呼百應(yīng)的直接原因。但林改讓林農(nóng)增收的同時(shí)，也給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力，部分基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響。江西省有關(guān)部門(mén)意識(shí)到，目前林農(nóng)的增收，只屬于恢復(fù)性增收。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，林農(nóng)增收必須依靠發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，而恰恰在這一點(diǎn)上，江西還有很大差距。

林改使商品林經(jīng)營(yíng)效益大幅提高，相比之下生態(tài)公益林保護(hù)管理的壓力越來(lái)越大。相對(duì)于集體林業(yè)而言，國(guó)有林場(chǎng)的改革也明顯滯后。

雖然江西最近3年制定了森林條例、森林流轉(zhuǎn)條例和古樹(shù)名木保護(hù)條例，但林改給現(xiàn)行林業(yè)法規(guī)帶來(lái)了很大沖擊。從國(guó)家層面看，有些法律法規(guī)規(guī)定已明顯不適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的要求，如現(xiàn)行采伐管理制度等。有的則出現(xiàn)了法律空白，如林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款、森林保險(xiǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估等等。

針對(duì)這些困難和問(wèn)題，江西提出許多建議，其中包括建議中央出臺(tái)集體林改財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、進(jìn)一步完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制、盡快修改森林法、加快國(guó)有林場(chǎng)改革步伐等。

三分之二的面積是林地，三分之二的人口在林區(qū)，三分之二的縣是重點(diǎn)林業(yè)縣，年降雨量達(dá)1400毫米，人稱“插根筷子都能長(zhǎng)出來(lái)”的優(yōu)越發(fā)展條件，讓江西沒(méi)有理由不發(fā)展林業(yè)。江西省林業(yè)廳廳長(zhǎng)劉禮祖坦言，“讓我去甘肅、寧夏，我有飛天的本事也搞不來(lái)這場(chǎng)改革。”他堅(jiān)信，江西過(guò)幾年會(huì)大變樣。