第六章 災民安置

地震發(fā)生后，災區(qū)正常的公共和社會系統(tǒng)已不可能為災民提供生存的基本用水、食物、住處以及衛(wèi)生、環(huán)境等系統(tǒng)。政府應當向災民提供安全的飲用水，確保持續(xù)滿足災民最低食物需求，對特殊人群要特殊照顧。災民安置點的選建需要考慮滿足社會需求，供排水系統(tǒng)合理、空間足夠等要求，同時要注意消防安全，管理與社區(qū)服務相配套。建立有效的環(huán)境體系，對人類的排泄物、廢水和垃圾正確處理。

第一節(jié) 物 資 援 助

要根據(jù)具體情況和標準來制定應急援助的類型和數(shù)量。這些標準包括：

(1) 災民的普遍狀況。

(2) 立即可用的資源。

(3) 災民的日常生活習慣。

一旦各方救援組織起來，就必須以滿足災民的緊急需求為目標。以下是各項需求（以重要性先后排序）：

(1) 水--保護現(xiàn)有水資源不被污染；用最簡單的方法蓄更多的水；優(yōu)先保障向災民安置地運送水。

(2) 食物--確保滿足災民的最低需求，并可以持續(xù)足量供給；針對有明顯營養(yǎng)不良跡象的災民要建立特殊的飲食方案；建立食物存儲設施。

(3) 麻疹防疫--對災民進行首要的預防性措施。即使缺醫(yī)少藥，也要為所有6個月到5歲之間的兒童制定麻疹的防疫方案（在5歲以下兒童中，并發(fā)痢疾后，麻疹的死亡率非常高）。假如營養(yǎng)不良現(xiàn)象嚴重，在人群中較高年齡段里麻疹的流行也可能會增加。一定要以最快的速度執(zhí)行麻疹防疫方案！

（4）衛(wèi)生保健--由政府和當?shù)氐男l(wèi)生部門提供必要的、有組織的援助，衛(wèi)生人員、基本藥物以及設備。盡管這些需求可能僅僅是普通醫(yī)療護理、疾病預防、生殖保健或一些特殊措施，但也不能忽視。

在滿足基本需要之后，可以考慮提供后續(xù)需求。主要包括：

（1）緊急避難所--如果可能，首先要使用可以當?shù)毓┙o的建筑材料和其他材料來搭建住所，當確實需要時請求外部供給（例如：塑料護墻板，帳篷）。

（2）防疫措施--將災民的排泄物與水源以及居民區(qū)隔離。

從開始就要在災民中提倡自助、自給自足，讓災民參加到救災與自助中來，為自身的幸福想辦法。這可能很難，但如果不這么做，緊急救援的作用就會急劇下降，并且可能會失去在早期幫助災民們自我恢復過來的機會。

水

與食物相比，水對人的生命更重要。因此，從災民安置一開始就要馬上注意水的供應，確保有足夠的、可自由分配的安全飲用水。

必須確保所有供水有足夠的儲存容量和備用系統(tǒng)，因為一旦供水中斷，可能會造成巨大的損失。為了避免污染，所有災民用水的水源必須遠離簡易安全設施以及其他污染源。

在組織足夠的安全供水過程中，實用有效是關(guān)鍵因素。為水源的萃取、儲存以及分配做出妥善安排是必要的。要采取必需的措施來保護水源不受污染。在某些環(huán)境中，需要確保飲用水的安全，直到避難所里的水耗盡。

在很多的災民安置地，只有被污染的地表水（死水、溪水或河水）可用，必須馬上采取措施來阻止這些水源遭受進一步污染并降低其污染程度。假如可用水源的不適用性越來越明顯，必須安排運輸工具把水運進來。如果地區(qū)現(xiàn)有水資源不能滿足最基本的需要，而進行更深入的探測和發(fā)展新水源需要時間的時候，災民應該被疏散到更適合的安置地去。

必須立即保護可用水資源免受污染。剛開始，對稀缺的水資源進行配給是必需的。災民的大量涌入可能會讓本地的水資源不堪重負。水的配給必須確保虛弱災民的生存以及公平地分配給其他人。必須重視水的供給和分配系統(tǒng)的設計、確立以及功能，應該與災民點的規(guī)劃設計以及衛(wèi)生和環(huán)境措施--尤其是衛(wèi)生設施同等看待。

1. 組織

必須發(fā)展給水系統(tǒng)，并且讓災民從開始就盡可能廣泛地參與。災民尤其是有農(nóng)村生活背景的人，可能會有相關(guān)技術(shù)。例如，一些從農(nóng)村來的人們很可能擅長挖掘和維護水井，其他人可能會對簡易水泵或普通水泵發(fā)電機比較熟悉。類似的技術(shù)可以也應該被廣泛地應用在給水系統(tǒng)的規(guī)劃、發(fā)展、運行、支持以及修理等方面，而對沒有這方面經(jīng)驗的災民進行培訓也是必要的。

盡管需要特殊設備來勘探地下水和處理地表水，建立一個給水和分配系統(tǒng)的材料和設備還是可以就地解決的。應該整理簡易以及適合鄉(xiāng)村的技術(shù)，并且，再次重申，應該利用本地的經(jīng)驗。必需水泵和其他機械設備的地方，要把這些供給作為標準，然后改進專門技術(shù)使其更適合本地使用。

對給水系統(tǒng)以及技術(shù)現(xiàn)狀仔細地監(jiān)控。必須控制整個系統(tǒng)的使用，預防水資源的浪費和污染，確保系統(tǒng)的維護工作和快速修復。進行關(guān)于在安置點避免排泄物污染水源的重要性和干凈容器的使用等主題的基本公共衛(wèi)生教育是必需的。

2. 水量

水的最低需求量常常因不同條件而變化，而這種需求在氣溫上升和身體活動增加時會顯著增大。

3. 水質(zhì)

水必須能夠安全飲用。盡管水可能看起來似乎安全，但是實際上它可能是不純的，甚至帶有導致疾病的微生物。"水傳播病"是由于缺乏水來維持個人衛(wèi)生而引起的疾病，通常不像類似皮膚和眼傳染病的"水洗病" 一樣嚴重或普遍。不過，與少量絕對純凈的水相比，大量適度純凈的水更好。對供水安全最嚴重的威脅就是糞便污染。一旦發(fā)生污染，在緊急的條件下很難快速凈化水源。

在那些缺水、有咸味的水甚至是鹽水的地方，如果可能，可以把這些地方用來維持家庭衛(wèi)生。

4. 水的緊急應對

當長期的供水系統(tǒng)正在建立或者還沒決定要把災民疏散到更合適的居住地時，要采取必要的措施來滿足短期內(nèi)水的緊急需求。如果本地可用水不能滿足最基本的需要，必須安排運輸工具運水進來。如果這也不能，那么必須馬上把災民從這里疏散出去。

當可用水量滿足最低需求時，水質(zhì)將會是另一個問題：水很可能被污染，要努力安排好對污染水源使用的控制和管理。另外，災民由于緊急的需求而不顧水質(zhì)使用地表水，或偶爾使用地下水（井水或泉水），或任何最靠近的水源，要立即采取措施預防排泄物污染。假如是流動水源，供水必須向上游撤退而且要留出特殊區(qū)域，然后分配出洗滌區(qū)，最后在下游為牲畜安排一塊飲水區(qū)。

在井水或泉水水源的周圍，用柵欄隔開、蓋好，并管理好。禁止災民用可能會污染水源的容器來打水。如果情況允許，制定儲水的緊急安排并在遠離水源的災民聚集點分配水。這些措施不僅避免直接污染，儲存起來也能讓水源更安全。

許多家庭需要搬運和保存自己的水。如果災民的空的廚房油瓶或類似容器不能使用，必須提供桶或其他容器，并且必須保證它們的清潔。

如果緊急可用供水不足，那么分配供給和保證公平分配是最重要的。配給是很難組織的。首先要控制水源的使用權(quán)，如果必要的話派人專職看守。要有組織地對不同的營區(qū)在固定時間進行配給工作。脆弱的人群要進行特殊安排。增加可用水量必須靠每一個人的努力，所以嚴格的配給是很必要的。

食物安全

采用何種食物供應計劃來滿足災民的食物安全需求，由初步的需求評估決定。持續(xù)的監(jiān)控可以確保計劃根據(jù)情況變化而調(diào)整。食物供應計劃與衛(wèi)生及其他社區(qū)服務的協(xié)調(diào)是必不可少的。

用于滿足災民營養(yǎng)需求而提供的食物援助必須適合當?shù)匚幕?，使用當?shù)卦蟻頊蕚洚數(shù)厥称繁冗M口食品更合適。需要特別注意嬰兒的喂養(yǎng)。

嬰兒、兒童、孕婦和哺乳期婦女、病人以及老人容易營養(yǎng)不良，他們都有特殊的需要。由于人群很可能已經(jīng)歷了長期的糧食短缺，在第一次評估他們的狀況和需要時，已有許多人患上了營養(yǎng)不良癥。

如果災民已經(jīng)深受嚴重的食物短缺影響，必須立即采取行動，盡快把現(xiàn)有的任何食物提供給他們。滿足人們的能量需求是第一位的，常規(guī)食物供應計劃的第一目標是供應大量谷物。

當向人群提供陌生的食物或介紹新的烹調(diào)和準備食物的方法時，簡單的營養(yǎng)學培訓是很重要的。應當在培訓的同時組織一些其他健康教育活動，如提供關(guān)于嬰兒喂養(yǎng)、病患兒童進食、腹瀉治療、基本飲食衛(wèi)生以及利用現(xiàn)有材料制作最營養(yǎng)食物的正確指導。

必須特別注意燃料的供應。缺乏煮食燃料可很快導致營地附近植被被破壞。一般來說，一個使用簡易木燃料爐灶的家庭每天做飯要消耗5千克的木材。

第二節(jié) 災民安置點：選址、規(guī)劃與建造

概述

為失去家園的災民建立安置點的位置有很多，可以是一塊大面積的自發(fā)聚集地，也可以是一個有組織的、在農(nóng)村地區(qū)的安置區(qū)域，甚至是一個面積很有限的災民群居地。

如果沒有希望在短期內(nèi)進行災民的轉(zhuǎn)移，對于受災民眾需求的規(guī)劃就應涵蓋長期的展望，因為一些臨時安排一旦確定有可能很難改變。

所作決定應當綜合專家的建議以及災民的意見。在地質(zhì)學、安置、規(guī)劃、工程和公眾健康方面需要專家的建議。熟悉災民來源地和當前安置地的情況是很重要的，同樣重要的還有在以往類似緊急情況下的經(jīng)驗。

選址的標準

1. 社會需求

如果可能，在確定災民安置點的位置時要考慮災民的社會與文化背景。在多數(shù)情況下，選擇是有限的，任何哪怕是滿足最低標準的地塊都十分稀少，選址時要考慮為什么這個地點原來沒有被使用，并且檢查原因(例如，沒有水或者在雨季會積水)，以便確定此地塊是否可供災民使用。

2. 水

在選址過程中最重要的準則是通年都有充足的水源。這也是通常最麻煩的地方。如果一個地點的水源只能通過鉆井、挖掘或者搬運的方法解決，該點將不在考慮之列。鉆井可能不能實現(xiàn)或者不能提供足夠的水，任何需要長期搬運水的地點都不應在選擇范圍內(nèi)。選址的一個先決條件就是要有對水源的專業(yè)評估。

在確實有水源供應的地點，排水問題又變成了關(guān)鍵的選址標準。因此為了保證有效的排水，整個地點應當超過洪水位，高于水平面至少3米，最好選擇略微傾斜的地點。平坦的地點可能會有污水和暴雨排水的嚴重問題。沼澤以及可能變成沼澤的地點或者在雨季積水的地點也應當避免。當?shù)氐姆炙畮X可以優(yōu)先考慮。

3. 空間

所選地點應當能提供災民足夠的可用空間。同時，有可能有更多的災民到來，安置點應當足夠大，以便有能力應付人群的大量增加。

4. 交通便利性

災民安置點應當可以乘車輛抵達，或者靠近交通樞紐，能提供物資和服務(如食品、煮食燃料、災民安置物資和國家社區(qū)服務等)的地方。

5. 環(huán)境要素

此地必須沒有重大環(huán)境衛(wèi)生危險，如瘧疾，盤尾絲蟲病或者血吸蟲病等。氣候條件應當適合通年居住。例如，在旱季的一個合適的地點可能在雨季就不能使用。日常的微風是有益的，但強風有可能損壞緊急和臨時房屋，特別是帳篷。如果條件允許，災民們不應當被安置在一個氣候條件與他們所習慣的氣候截然不同的區(qū)域。

6. 土壤與植被

土壤應當能夠允許吸收水分和保存居住垃圾。巖石和不具滲透性的地點應當避免。如果可能，應選擇適合作菜地或者農(nóng)耕用地的地方。

此地的地表應當很好地被覆草或灌木、樹木，因為植被可以提供遮蔽，減弱侵蝕和沙塵。在建造安置點的過程中，應當注意盡量減少對植被和地表土壤的破壞。如果使用推土機，應當避免將地表土壤鏟離安置點區(qū)域。如果必須使用木材作為家用煮食燃料，木材的來源不應來自安置點當?shù)氐闹脖?，應當盡快尋找替代燃料，以避免對附近的木材不可挽回的損耗。

7. 土地使用權(quán)

安置點所用土地，應避免影響當?shù)鼐用袼鶕碛械氖褂脵?quán)，如用來放牧，或者有其他用途。安置點通常設立在政府提供的公共區(qū)域內(nèi)。

規(guī)劃安置點時要考慮的問題

（1）在緊急情況發(fā)生伊始，立即提供重要物資和服務比耗費精力去改變?yōu)拿褡园l(fā)的安排更加重要；

（2）在進行安置點規(guī)劃時，應當考慮到可能的人群擴張帶來的需求壓力；

（3）在規(guī)劃安置點時應當首先考慮不同家庭的特點和需求，盡可能顧及社區(qū)的愿望，特別是女性主持的家庭的需求；

（4）一個災民安置點不是一個自然形成的社區(qū)，需要提供詳盡的關(guān)懷，以滿足特殊需求；

（5）安置點的整體布局和其他外觀應當針對家庭、村落或者民族群體，采取以社區(qū)為基礎的手法。

其他應注意點

1. 廁所

對水源的要求決定了一個安置所的選址，而對衛(wèi)生方面的要求就影響了安置所的布局。每20人共用至少一個廁所。廁所距離任何房屋的距離不應當少于6米，也不應超過50米。應當預留足夠的面積用于置換廁所。如果公共廁所不可避免，應當有路通向它們以便于維護。為了避免污染水源，雨水與污水都應當有各自有效的排水系統(tǒng)。

2. 水的輸送

如果可能，任何一間房屋到水源輸送點的距離不應當超過100米或者步行幾分鐘的距離。水通常由水泵抽取到高處，以便利用水往低處流的特性輸送。

3. 道路與路徑

其他安置點應當可以通達本安置點，并且有耐風雨的道路和路徑連通不同的區(qū)域和設施。道路應當修建于水位之上，并且有可靠的排水系統(tǒng)。如果安置點有相當多的車輛出入，應當與人行道分開。

4. 消防

在一個災民安置區(qū)的建筑區(qū)域，大約每300米要修一條寬50米的防火道(一個沒有建筑的區(qū)域)。防火道可以用來種植蔬菜或者用于娛樂。如果面積允許，各個房屋之間的距離要足夠遠，以防止著火的房屋在倒塌時碰到相鄰的建筑。當?shù)氐闹饕L向也是一個應當考慮的因素。

5. 管理與社區(qū)服務

在緊急情況突發(fā)伊始，很難預見有可能需要的所有管理和社區(qū)服務。在面積有限的地方，低估將來公共需求的空間是災民安置點的常見問題。因此，如果面積允許，應當預留空地以備將來這些服務擴展所需。下列管理與社區(qū)服務是必需的。

盡可能集中的：

(1) 安置點管理辦公室；

(2) 必要服務協(xié)調(diào)辦公室(保健、物資供給、供水、教育) ；

（3）倉庫；

（4）首次登記/健康篩查區(qū)；

（5）尋人服務；

（6）治療供給中心(如果需要)。

盡可能分散的：

（1）沐浴和洗滌區(qū)；

（2）社區(qū)服務(保健中心，社會服務中心) ；

（3）輔助供給中心(如果需要) ；

（4）教育設施；

（5）其他 (如為殘障人士或者孤兒提供服務的)機構(gòu)。

6. 布局

安置點布局的基本原則是將災民組織成小社區(qū)或者村落，大約5個區(qū)(每個區(qū)1000人)，各自包含上述分散的社區(qū)服務。這些村落單位再圍繞集中核心服務安排下來。

集中服務的位置取決于具體情況和實際可用的面積。如果有空地，可以將集中服務設置在安置點的中心位置。如果面積緊張，可將集中服務設置在安置點的入口處附近比較好。這樣可以避免卡車在密集的安置點中穿行。不管布局如何，出于安全原因，倉庫必須設在管理辦公室附近。

通過平行街道把區(qū)域劃分成正方形或者長方形的、線狀或者格狀的布局是比較常用的。這樣的設計簡單，可以迅速實施，可以允許人口高密度居住。但是由于環(huán)境衛(wèi)生方面的問題和疾病通常也與人口密度成正比，所以應當盡量避免人口密度過高。此外，刻板的格狀設計也使得災民不習慣居住。

第三節(jié) 衛(wèi)生與環(huán)境服務

1. 概述

習慣于較為寬松生活環(huán)境的人們在地震后面臨著擁擠的、與以往完全不同的環(huán)境便成為緊要的問題。未分類的垃圾以及其他的廢棄物嚴重威脅個人、家庭以及全社會的健康。災民在所面臨的緊急狀況下，缺少人們習以為常的衛(wèi)生設備，基礎的衛(wèi)生服務通常也沒有了，因此需要改變一些習慣來適應。

在這種情況下，必須建立包括下列條件的有效的環(huán)境體系：提供安全的飲用水，對人類的排泄物、廢水和垃圾的正確處理，控制蚊蠅和嚙齒類動物，安全的食物處理。

2. 組織、整合以及篩選的重要性

環(huán)境衛(wèi)生是災民安置地布局中必須考慮的重要因素。環(huán)境衛(wèi)生的組織和運作必須與其他社區(qū)服務項目整合。專家的意見是必不可少的，包括公共健康工程師，以及熟悉災民生活習慣和當?shù)厝巳翰⑶矣袨拿窦卑Y應對經(jīng)驗的公共衛(wèi)生專家。

良好的衛(wèi)生條件很大程度上依賴社會和衛(wèi)生體系運作者的態(tài)度。建立體系和服務的時候應該在保證有效運作的前提下盡可能少地依賴外部。因此，必須培訓一些從災民中篩選出來的人運作衛(wèi)生和環(huán)境項目。

應建立公共健康教育計劃，以強調(diào)良好的環(huán)境衛(wèi)生行為的重要性。所有人包括幼童都必須了解排泄物污染與疾病之間的關(guān)系。幼童的排泄物是導致腹瀉的很多病原的主要來源。由于幼童常常害怕不熟悉的廁所，必須特別注意保障可供幼童使用的安全的廁所。

3. 排泄物的安全處理

排泄物的安全處理很關(guān)鍵，因為大多數(shù)傳染病的病原都是通過排泄物中的物質(zhì)傳播的，排泄出來的傳染物主要分為四類：病毒、細菌、原生動物和蟲(蠕蟲)。除非排泄物被嚴格隔離，否則，仍能成為昆蟲的滋生地，這些昆蟲能直接或間接地傳播疾病。

疾病、傳染物、傳播途徑和公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的環(huán)節(jié)必須不斷監(jiān)視。

人類殘余物比動物的更危險，因此，人類排泄物的安全處理比動物的更重要，人類的糞便比尿液更危險。

4. 廢水

涮洗、洗澡以及準備食物所用過的水被認為是廢水。不能及時排掉廢水則會產(chǎn)生問題：廢水停留在惡臭的水洼中，成為滋生害蟲，尤其是蚊子的溫床。一般來說，廢水不允許被排入公共廁所內(nèi)，因為廢水會將廁所的坑道或溝槽很快填滿。為避免產(chǎn)生廢水問題，有關(guān)部門應建造有溝槽板道或石塊以及合理排水系統(tǒng)的特殊的獨立清洗區(qū)。此外廢水問題還可以通過局限源頭以及利用當?shù)氐呐潘到y(tǒng)進行遏制。

5. 垃圾

所有的社區(qū)都會產(chǎn)生垃圾，在最初計劃選擇安置地點時，這些需求必須要有所考慮。如果控制不利，垃圾的堆積會令人不悅并危害健康；不當?shù)睦幚矸绞揭矔е率髠骷膊『拖x媒疾病增多，因此建立垃圾控制、垃圾存放和垃圾處理的流程是十分必要的。

以下關(guān)于垃圾存放、收集和處理的建議主要針對問題和危險情況最為嚴重的高密度帳篷區(qū)。

1） 存放

垃圾的存放應采用容量不小于50升的金屬或塑料容器。通常使用的是分成兩半的200升的油桶。垃圾存放的容器應該有蓋子，在底部應有排水孔。研究證明每10個家庭共用1個容器的比例是很有效的。垃圾容器需要遍及整個帳篷區(qū)，保證所有的災民居住地點在15米以內(nèi)均有垃圾容器可以使用。

2） 收集

每天必須安排清理收集醫(yī)藥垃圾和食物中心產(chǎn)生的垃圾。如果有條件應每日定時清理收集垃圾容器中的垃圾。

3）處理

垃圾可以在安置區(qū)的指定地點進行掩埋或者轉(zhuǎn)移到安置區(qū)外。在安置區(qū)內(nèi)應避免露天垃圾場。如果垃圾必須要堆存，應該將垃圾遠離災民安置點。焚燒垃圾的灰燼應用泥土進行覆蓋。

需要特別注意對醫(yī)藥垃圾的安全處理。注射針和手術(shù)刀尤為危險。醫(yī)藥垃圾必須嚴格控制，應該對其進行單獨的收集、運輸和處理。醫(yī)藥垃圾一旦產(chǎn)生，應立即進行焚毀。應使用焚化爐進行焚燒，以保證高溫和充分的燃燒。掩埋醫(yī)藥垃圾的指定地點應遠離災民居住地，要對該地點進行隔離并嚴格控制人員出入。

6. 灰塵

空氣中飄浮的大量灰塵會污染食物，并刺激人們的眼睛、呼吸系統(tǒng)和皮膚，危害人體健康。灰塵對安置現(xiàn)場使用的一些設備也會有不利影響。最好的預防措施是停止損毀安置區(qū)的植被?？梢酝ㄟ^向道路上噴灑水來控制浮塵，尤其要向保健設施和食物中心周邊的道路進行噴灑。另外還要限制或禁止來自某些地區(qū)的車輛駛?cè)氚仓脜^(qū)。

7. 火災

災民安置地往往過于擁擠，住房使用輕便和易燃的材料，并且有許多單獨的灶火?；谶@些原因，它們很容易引起火災。在緊急救助一開始的時候就應該考慮到預防和控制災民安置地火災的措施。

1) 預防火災

預防火災最基本和有效的措施是房屋之間正確地間隔和安排；其他措施包括只允許個人生火和只允許在屋外生火做飯(如果可能的話)。如果必須在屋內(nèi)做飯，尤其是在木質(zhì)的或者抹灰籬笆房內(nèi)時，做飯的區(qū)域應該用防火材料保護。如果需要在屋內(nèi)進行大規(guī)模的烹飪（比如食堂），耐火天花板和墻壁是必須的。住房的茅草屋頂上可以使用阻燃劑。儲存和使用燃料時必須采取有效的防火措施。高度易燃的合成材料應避免使用。

2) 控制火災

當用稀少的資源和大火做斗爭的時候，首要的任務是控制火勢，而不是撲滅它，只要行動迅速火災可以在最初的幾分鐘內(nèi)被有限的資源控制住。為了控制可能的火災，事前必須制定好計劃并組織好警報系統(tǒng)、救火隊和撲火人員。災區(qū)一般不會有足夠量和足夠壓力的水資源來控制重大火災，所以沙子和其他松散的礦物質(zhì)土壤材料可以作為有效的控制方法。可以用人工或者用推土機推倒建筑，來建立新的防火障。