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［摘要］目前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“省管縣”可以有效解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。本文以設(shè)問的形式就此展開分析，勾勒了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的形成機(jī)理，對(duì)于學(xué)術(shù)界提出的解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策建議進(jìn)行了反思。研究發(fā)現(xiàn)，“省管縣”改革可以提高行政效率，減少財(cái)政資金的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，有助于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解，但是，“市管縣”本身不是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難形成的直接原因，“省管縣”也不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

［關(guān)鍵詞］省管縣；縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；縣域經(jīng)濟(jì)

一、引言

目前，學(xué)術(shù)界一般把“省管縣”視為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的靈丹妙藥。其基本邏輯是：從收入的角度來說，五級(jí)政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間不相容，而三級(jí)政府可以實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級(jí)體制和現(xiàn)在省以下理不清的財(cái)政體制難題 ［1］；從支出的角度來說，市政府基于政績的需要，往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市，從而富了一個(gè)地級(jí)市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。因此，現(xiàn)有的財(cái)政體制沒能較好地對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行劃分，進(jìn)而導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，必須削弱市級(jí)政府的財(cái)權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。［2］

現(xiàn)實(shí)中，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續(xù)出臺(tái)。截止到2008年8月，全國有23個(gè)省份已經(jīng)進(jìn)行了“縣財(cái)省管”的試點(diǎn)工作。這些政策規(guī)范以及改革實(shí)踐表明，“省管縣”體制改革已成為各級(jí)政府甚至全社會(huì)所默認(rèn)的解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一把鑰匙。

然而，當(dāng)“省管縣”體制改革正如火如荼地在全國各地開展的時(shí)候，我們或許不得不首先對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其形成的原因進(jìn)行冷靜的思考。因?yàn)榻鉀Q問題的唯一前提就是找出問題產(chǎn)生的原因。政府層級(jí)過多、“市管縣”真是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本誘因嗎？“省管縣”體制改革必定能成為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一劑良藥嗎？

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的測定及演進(jìn)脈絡(luò)

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難似乎約定俗成，現(xiàn)有的文獻(xiàn)中沒有人對(duì)此提出異議。但是我們必須要思考兩個(gè)問題，這也是本文分析的邏輯起點(diǎn)：何謂縣鄉(xiāng)財(cái)政困難？縣鄉(xiāng)財(cái)政真的困難嗎？如果得到了肯定的回答，我們才能分析現(xiàn)狀背后的原因。

理論上，就私人而言，經(jīng)濟(jì)困難是指其個(gè)人收入不能滿足自己的日常支出需要，其衡量標(biāo)準(zhǔn)通常按本市縣以上人民政府劃定的最低生活保障線確定，低于這一標(biāo)準(zhǔn)，我們就界定其經(jīng)濟(jì)困難，由政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，即最低生活保障制度。但是，政府的財(cái)政困難是否“同理可得”呢？如果二者的邏輯相似，這里就涉及兩個(gè)問題：一是政府的財(cái)政收入是否能滿足其支出的需要？二是是否存在財(cái)政困難的衡量標(biāo)準(zhǔn)？前一問題的答案是否定的，這與政府的性質(zhì)密切相關(guān)。政府只是為了解決公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”問題而構(gòu)建的一個(gè)虛擬體，它本身不存在需要，因?yàn)樾枰巧w的一種內(nèi)在行為，它只是一個(gè)“用別人的錢替別人辦事”的中介而已，負(fù)責(zé)把社會(huì)成員的共同需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。所以，政府的財(cái)政困難與否取決于社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品需求的強(qiáng)烈程度。這樣，第二個(gè)問題就可以轉(zhuǎn)化為這種需要的強(qiáng)烈程度有一定的標(biāo)準(zhǔn)嗎？即有多大的需求稱為“強(qiáng)烈”？多大的需要稱為“不強(qiáng)烈”呢？通常來講，這類問題很難給出一個(gè)明確的答案。一方面是因?yàn)槿藗兛偸莾A向于隱匿自己對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，從而減少支出成本；另一方面是因?yàn)椴煌膫€(gè)體、同一個(gè)個(gè)體在不同的時(shí)間點(diǎn)的需求可能不會(huì)完全相同，甚至截然相反。所以，我們通常無法確定人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，也無法確定財(cái)政困難的標(biāo)準(zhǔn)。