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現(xiàn)實中，財政部曾就“財政困難縣”作出過界定，指的是按照基年數(shù)據(jù)計算可支配財力低于基本財政支出需求的縣。可支配財力包括本級政府一般預(yù)算收入、上級政府財力性補(bǔ)助收入以及可用于基本財政支出的預(yù)算外收入等，對上解上級財政的支出、一般預(yù)算收入中行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入中用于成本開支部分等作必要扣除。基本財政支出需求包括國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職職工人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)和必要的事業(yè)發(fā)展支出，具體由財政部根據(jù)各地財政供養(yǎng)人數(shù)、人均開支標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)間支出成本差異系數(shù)核定。顯然，這一界定只能算作是標(biāo)準(zhǔn)的劃分，而非學(xué)理上的解釋。這是因為，從收入的角度來講，一個縣的財政是否困難，除了取決于自身的財政收支外，還增加了一個外在的變量——中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這一變量在很大程度上決定了一個縣的財政是否是困難的；從支出的角度來講，這一標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的不是“公共財政”，而是“吃飯財政”，根本沒有涉及轄區(qū)居民對公共產(chǎn)品供給的需要。圖1　2000-2006年東中西部縣級財政收入變動趨勢圖

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司．中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒（2001-2007）．中國統(tǒng)計出版社，2008年．

綜上可知，不論是理論上還是現(xiàn)實中，我們都很難對縣鄉(xiāng)財政困難進(jìn)行清楚的界定。那么，這一問題又是如何成為一個共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題的呢？其實，縣鄉(xiāng)兩級財政究竟有多困難，如何困難，在很長一段時間里并不為人所知。直到農(nóng)村稅費(fèi)改革使得基層政府失去了最重要的財源后，這一問題才因其嚴(yán)重性日趨凸顯而被社會各界所關(guān)注，成為理論和實務(wù)界討論的熱門話題之一。基于以上事實，我們不難推斷，人們對縣鄉(xiāng)財政困難的認(rèn)識起源于農(nóng)村稅費(fèi)改革，是因為感覺到縣鄉(xiāng)兩級收入的驟然減少才形成的主觀印象，并不存在客觀的界定和標(biāo)準(zhǔn)。目前，對于中西部很多農(nóng)業(yè)縣來說，財政收支缺口很大，其日常運(yùn)作和公共產(chǎn)品供給在很大程度上需要上級政府的轉(zhuǎn)移支付。

事實也證明，與東部相比，中西部省份縣鄉(xiāng)一般預(yù)算財政收入確實少得可憐，而且增長速度極其緩慢（如圖1）。當(dāng)取消農(nóng)業(yè)稅后，此前附加于其上的各種費(fèi)用再也沒有征收的借口，縣鄉(xiāng)財政困難迅速凸顯，也進(jìn)一步激發(fā)了人們對縣鄉(xiāng)財政困難的關(guān)注。