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我國(guó)現(xiàn)行的市管縣體制存在諸多弊端，如何對(duì)其改革已成為實(shí)務(wù)界和理論界高度關(guān)注的熱點(diǎn)。本文分析了這一管理體制的歷史發(fā)展、存在的利弊，以及目前市管縣體制改革探索的方法和問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理性思考，并提出今后改革的設(shè)想。

行政區(qū)劃對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響，合理的行政區(qū)劃將促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)狀，同歷史和國(guó)外比都存在很多不合理之處，如省級(jí)規(guī)模過大，省區(qū)間規(guī)模懸殊，管理層級(jí)過多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會(huì)穩(wěn)定前提下，逐步對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃與管理體制進(jìn)行合理調(diào)整是很有必要的。

一、歷史發(fā)展

所謂市管縣體制，是指地級(jí)市對(duì)其周圍縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體。建國(guó)后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)。1958年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)京、津、滬三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，1982年，中央下達(dá)了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來看，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的施行，使我國(guó)行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級(jí)制向五級(jí)制轉(zhuǎn)化，成為世界上少數(shù)的多級(jí)制國(guó)家之一。

二、改革的必要性

1.市管縣體制違背憲法

我國(guó)憲法第三十條規(guī)定，地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)制。但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級(jí)建制——地區(qū)或地級(jí)市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國(guó)實(shí)際運(yùn)行中的地方行政區(qū)劃轉(zhuǎn)化為四級(jí)制，這在本質(zhì)上是違背憲法原則的。

2.市管縣體制運(yùn)行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強(qiáng)化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級(jí)反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制下，縣的自主權(quán)較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設(shè)一個(gè)地級(jí)行政層次，管理機(jī)構(gòu)和行政人員增多，管理成本加大。

2)市職能定位不清，市縣競(jìng)爭(zhēng)加劇。市管縣限制了縣級(jí)政府自治能力的發(fā)揮，市政府職能定位不清，對(duì)縣的主動(dòng)輻射與帶動(dòng)作用有限。由于市縣財(cái)政體制的相對(duì)獨(dú)立，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中競(jìng)爭(zhēng)多于合作，其結(jié)果往往是縣(縣級(jí)市)被束縛，缺乏應(yīng)有的活力。不改變現(xiàn)有體制，各種經(jīng)濟(jì)利益沖突就會(huì)加劇，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3)管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過小，會(huì)使管理事務(wù)繁瑣化，增加管理負(fù)擔(dān)。

4)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理，不符合國(guó)際規(guī)律。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國(guó)行政管理的一個(gè)客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著本質(zhì)差異的兩種完全不同的地域，在人口結(jié)構(gòu)與密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，實(shí)行市管縣體制，不利于針對(duì)城鄉(xiāng)的各自特點(diǎn)進(jìn)行分類管理。