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二、改革國家規(guī)劃體系和土地規(guī)劃管理體制

目前我國由各部門分別編制相關(guān)的全國性規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，并分別開展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。

鑒于此，需要對國家規(guī)劃體系作出調(diào)整。當(dāng)務(wù)之急，是制定全國統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門標(biāo)準(zhǔn)，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。下一步，可借鑒世界多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)，由一個部門負(fù)責(zé)開展資源調(diào)查，并編制國家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。最終，要理順國家規(guī)劃體系。第一，編制國土規(guī)劃作為國家發(fā)展的中長期規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國家重點(diǎn)投資項目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國土整治項目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實(shí)以上兩個規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專項規(guī)劃上，不再編制部門的全國性規(guī)劃。以上改革如能實(shí)施并到位，將大大改變目前部門分割、地區(qū)分割的局面，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中從必然王國到自由王國的一大飛躍。

我國目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，不少地方政府在規(guī)劃頒布實(shí)施不久，就要求修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)?？陀^地看，在較長時期內(nèi)，我國工業(yè)化、城市化處在起步布局階段，不可預(yù)見的因素多，又缺乏經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃調(diào)整頻繁的現(xiàn)象難以完全避免。但經(jīng)過30多年的改革開放，特別是近十幾年城市建設(shè)的快速發(fā)展，我國的土地利用矛盾日趨尖銳，有必要對城市的擴(kuò)展加以嚴(yán)格限制，促使政府和社會集約利用存量土地。因此，有必要將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由同級人民代表大會批準(zhǔn)頒布，政府只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，沒有修改規(guī)劃的權(quán)力。人大制定和修改規(guī)劃，要遵循科學(xué)的程序并充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取政府和社會公眾的意見。