偏差之四：將諸多問題都?xì)w罪于基層干部，不適當(dāng)?shù)刂肛?zé)基層干部

當(dāng)前基層治理中亂象較多，如果要探究原因，當(dāng)然有基層干部群體本身的問題。因此，高層對(duì)于基層官員有種種不滿，民眾對(duì)基層干部有諸多抱怨，實(shí)屬正常。但是，也要看到，問題出現(xiàn)在基層，并不說明造成問題的原因都在基層；問題出現(xiàn)在基層，并不說明解決問題的辦法都在基層。有關(guān)調(diào)查顯示，中國民眾更傾向于信任高層政府，而不信任基層政府，有俗語如“中央是親人，縣鄉(xiāng)是仇人”、“中央的經(jīng)很好，被下面的歪嘴和尚念壞了”，等等。這種現(xiàn)象與歐美恰恰相反，那里是民眾更信任基層政府。至于原因，西方學(xué)者的解釋是，因?yàn)榛鶎诱嚯x民眾更近，民眾能看到、感受到基層政府在做事，所以信任高；而高層政府，民眾往往不知道他們?yōu)樽约鹤隽耸裁矗?，?duì)高層的信任就低。也就是說，在中國，基層官員得到的信任低并不是必然的，甚至本來可以得到高信任的。

民眾對(duì)基層政府的不滿，很大程度上是因?yàn)樵诠賳T面前很無奈，有種種不滿，但又無可奈何。民眾無法監(jiān)督政府官員，這是政府體制的基本問題。這個(gè)問題無法歸結(jié)為基層官員的個(gè)人品行或者能力，解決問題要高層承擔(dān)責(zé)任。用現(xiàn)在時(shí)髦的話說，是“頂層設(shè)計(jì)”問題。在現(xiàn)行體制下，作為基層政府的縣鄉(xiāng)政府責(zé)任大，權(quán)力小，能力弱。雖然在政權(quán)體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五級(jí)政權(quán)中的一級(jí)，但嚴(yán)格地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從來沒有成為嚴(yán)格意義上的政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，甚至沒有獨(dú)立財(cái)政，其服務(wù)能力下降、管理能力萎縮是很正常的事情。縣級(jí)政府的問題其實(shí)也很突出，承受的問責(zé)壓力很大，但是權(quán)力空間相當(dāng)狹小，若干重要管理部門被垂直管理，管理權(quán)力被上級(jí)分割，管理能力力不從心。問題出在制度安排上，上層負(fù)有更大責(zé)任，一味指責(zé)基層官員“不得力”、“不頂事”是不公允的。

偏差之五：過于相信“高壓式”問責(zé)，靠一票否決等手段來解決問題

現(xiàn)在，“問責(zé)”的說法很時(shí)興，但是問責(zé)被操作為不分青紅皂白的問罪和處分，到處揮舞一票否決的大棒。問責(zé)應(yīng)該是一個(gè)權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督評(píng)價(jià)等要素良性協(xié)同運(yùn)作的工作過程，不是簡單地出了問題就處罰。問責(zé)需要建立在良好的治理體制基礎(chǔ)上，首先要建立權(quán)責(zé)合理、運(yùn)行有效的權(quán)力配置體制。既要界定好上級(jí)政府與基層政府之間的權(quán)責(zé)，還要界定好民眾與政府之間的權(quán)責(zé)?，F(xiàn)在的問題是，這個(gè)權(quán)責(zé)體系嚴(yán)重扭曲和傾斜：在政府內(nèi)部，權(quán)力向上級(jí)政府過度集中，在政府與民眾之間，權(quán)力向政府過度集中。這種集中的結(jié)果，是上級(jí)無法真正監(jiān)督制約好基層政府，民眾也無法有效地監(jiān)督基層政府。沒有良好的治理體制，上級(jí)對(duì)基層只規(guī)定硬任務(wù)，只是強(qiáng)調(diào)出了問題就處罰，不僅于事無補(bǔ)，而且激化基層政府與上層領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。