現(xiàn)在的基層矛盾發(fā)生呈現(xiàn)多元化、多類型的特點，許多問題不在基層政府權(quán)責范圍之內(nèi)。比如，一個退伍軍人因為在部隊受到處分而赴京上訪，一個農(nóng)民因為在城市治病引起上訪，一個農(nóng)民工在城市遭遇交通事故而上訪，等等，這些問題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣（市）政府既不了解也無權(quán)處理的，但上級卻把這些上訪的處理責任都推諉給基層政府。這樣的上級問責顯然無法令基層信服。對基層來說，這實際上是上級領(lǐng)導的“野蠻問責”。當然，在任何政府體系內(nèi)部，都既要有自上而下的問責，也要有自下而上的問責，但是，根本的問責方向應(yīng)當是自下而上的，是民眾對于政府的問責?，F(xiàn)在的政府問責體系顯然有些本末倒置。

偏差之六：認為中國農(nóng)民素質(zhì)低，不能實行基層自治

實行基層自治需要群眾具有多高的素質(zhì)，難以說清?，F(xiàn)在很多基層干部依然強調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低，不適合搞自治。兩百多年前美國就實行了基層自治，美國的民主政治制度就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上建立起來的。我們今天的民眾素質(zhì)，總不能說還不如兩百多年前的美國。印度的經(jīng)驗也同樣說明問題。當然可以解釋說國情不同，但是，需要承認的是，無論國情怎樣不同，民眾需要更多的政治參與，政府需要更多地對民眾負責，這是歷史的大趨勢。中國農(nóng)民的權(quán)利意識和參與能力，近30年來，出現(xiàn)了令人驚訝的提升，用一些官員的話說：“現(xiàn)在的農(nóng)民太難領(lǐng)導了”、“太不聽話了”，這本身就是實行自治的良好基礎(chǔ)。

有官員說，村民自治搞了這么多年，農(nóng)村問題依然很多，說明自治不可行，有的甚至說村民自治搞亂了農(nóng)村。這個問題可以從兩個方面解釋：一方面，村民自治能解決的只是一部分問題，也就是說，不論村民自治搞得多么好，有一些問題不是村民自治本身可以解決的；另一方面，村民自治本來可以解決更多問題，但因為推進得不好，所以出現(xiàn)了很多問題。農(nóng)村中的許多問題，不是基層自治本身帶來的，而是沒有真正推進基層自治造成的?，F(xiàn)在，有兩個大問題沒有解決，嚴重制約基層自治的健康發(fā)展。一個是村級自治組織與黨組織的關(guān)系沒有理順，當然在文件口號中是理順了，但是實際生活中并沒有理順；一個是自治組織與政府的關(guān)系問題沒有理順，哪些事務(wù)可以自治，哪些需要服從政府，法規(guī)制度界限都不清楚。這兩個問題不解決，村民自治的基本制度框架就難以確立。還需要說明的是，村民自治還不能等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國際經(jīng)驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實現(xiàn)的，不能說有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治應(yīng)該適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。中國的基層自治應(yīng)該更扎實、更有力、更快地向前推進，而不是裹足不前。推進基層自治的過程中肯定會出現(xiàn)一些問題，但是，如果不推進基層自治，肯定會出現(xiàn)更多、更大的問題。

客觀地說，改革以來，政府進步很快，政府工作的規(guī)范化、透明度、責任心都迅速提高，但是，民眾的權(quán)利意識提升更快，對于政府工作的要求提升更快。這正是當前很多問題出現(xiàn)的基本原因。對于政府官員來說，沒有別的選擇，就是更加努力地提升自己、更新觀念、改進工作，以最大限度地適應(yīng)民眾的要求。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）