兩年前，因被指控組織村民上訪，向基層政府施壓，由此“多領(lǐng)”60余萬補償款，河北張家口市崇禮縣農(nóng)民賈文等7人被訴“敲詐勒索政府”。日前，崇禮縣檢察院作出絕對不起訴決定，認為賈文等人主觀上不具有非法占有公私財物的目的，行為情節(jié)顯著輕微，危害不大，不構(gòu)成敲詐勒索罪。
這起“敲詐政府案”以檢方撤訴、糾錯暫告段落，但是，其他地方的一些情節(jié)大體相同的案件，被告大多已經(jīng)被法院判處了有期徒刑。對于這類“敲詐政府案”的內(nèi)在機理與成因，還需要進行深入的探討和反思。
在媒體的報道中，這類案件的被告是以“敲詐政府罪”被起訴或獲刑的。其實，在司法機關(guān)的認定中，這些被告以去上級政府上訪為由，對基層政府形成某種威脅、要挾，他們或者為“多領(lǐng)”補償款，或者收取了政府的“息訪費”而暫時息訪，都符合《刑法》關(guān)于“敲詐勒索公私財物”的規(guī)定——檢察院和法院并沒有生造一個“敲詐政府罪”，而仍然以“敲詐勒索罪”追究被告的刑責。這類案件的關(guān)鍵，并不在于司法機關(guān)能否生造“敲詐政府罪”（至今未見生造此罪名），也不在于司法機關(guān)該不該以“敲詐勒索罪”追究上訪群眾的刑責，而在于基層政府為何能夠被上訪群眾“敲詐”。
在現(xiàn)行信訪政策下，上訪群眾、基層政府和上級政府之間，形成一種以“怕”為特征的微妙關(guān)系。首先，群眾“怕”基層政府，因為群眾遇到的問題、遭受的冤屈在基層很難得到解決，他們深知自己在基層范圍怎么也“斗”不過政府，于是他們選擇了上訪。其次，基層政府“怕”上級政府，這是由長期以來的政治現(xiàn)實和行政格局所決定的，在群眾上訪的問題上，上級政府可以通過政策手段向基層政府施加壓力。再次，上級政府“怕”上訪群眾，認為群眾大量上訪會損害政府形象，影響社會穩(wěn)定，因此千方百計要減少群眾上訪，包括采取各種“管用”的手段控制群眾上訪的數(shù)量。
在以上三方面關(guān)系中，上級政府的態(tài)度至關(guān)重要。由于對群眾上訪問題存在如是認識，上級政府向基層政府下達了嚴格的信訪控制指標，并將指標完成情況與政績考核甚或“一票否決”掛鉤。對基層政府而言，這是一把致命的“殺手锏”，他們必須窮盡一切手段控制群眾上訪，否則就會被上級追究責任。時間一長，一些上訪群眾看到了個中“玄機”，認識到自己上訪也能讓基層政府“害怕”，能夠?qū)笳邩?gòu)成“威脅”，少數(shù)上訪群眾以此為條件與基層政府談判，迫使后者支付“息訪費”，或答應(yīng)其他條件。只是他們沒有意識到，這樣做大有被認定為“敲詐勒索”的危險。
要避免上訪群眾“敲詐”基層政府，首先，上級政府需要改變“怕”群眾上訪的傳統(tǒng)觀念。一方面，要通過正常的政治傳導(dǎo)和行政管理手段，敦促基層政府認真解決群眾的問題，從源頭上減少群眾上訪。另一方面，要通過制度改革和創(chuàng)新，由中央政府向地方政府、上級政府向基層政府下放一定的權(quán)力和資源，推動地方形成良性的社會政治生態(tài)，推動基層形成完善的自治格局和治理狀態(tài)。做到這一步，群眾的許多問題就能在基層和地方得到解決，群眾上訪將大為減少。
在此基礎(chǔ)上，上級政府建立起對群眾上訪的理性認識，不再向基層政府下達信訪控制指標，基層政府也不必以嚴控群眾上訪為要務(wù)，群眾上訪也就不再對基層政府構(gòu)成“威脅”。群眾將越來越清醒地意識到，基層政府本來就是不必“怕”也不可“怕”的，通過加強基層自治，改善基層社會治理，群眾的問題絕大多數(shù)都能在基層得到解決，再到上級政府和中央去上訪，也就沒有實際的意義了。
智欣（北京 學者）
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